Decizia Curţii Constituţionale nr. 566/2004

M. Of. nr. 155 din 22 februarie 2005

 

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

D E C I Z I A  Nr. 566

din 20 decembrie 2004

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale

 

Ioan Vida − preşedinte

Nicolae Cochinescu − judecător

Aspazia Cojocaru − judecător

Constantin Doldur − judecător

Acsinte Gaspar − judecător

Kozsokár Gábor − judecător

Petre Ninosu − judecător

Ion Predescu − judecător

Şerban Viorel Stănoiu − judecător

Dana Titian − procuror

Maria Bratu − magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale, excepţie ridicată de Consiliul Local Oneşti în Dosarul nr. 5.845/2003 al Tribunalului Bacău − Secţia comercială şi de contencios administrativ. 

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 16 decembrie 2004, în prezenţa părţilor şi a reprezentantului Ministerului Public, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea pentru data de 20 decembrie 2004. 

C U R T E A,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 8 octombrie 2003, pronunţată în Dosarul nr. 5.845/2003, Tribunalul Bacău − Secţia comercială şi de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale, excepţie ridicată de Consiliul Local Oneşti. 

În motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine că prevederile art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 contravin dispoziţiilor art. 16 alin. (1), ale art. 119 şi ale art. 120 alin. (2) din Constituţie. De asemenea, autorul excepţiei consideră că textele criticate contravin şi prevederilor art. 134 alin. (2) lit. a) din Constituţie, în măsura în care se solicită concesionarea directă fără licitaţie, aşa cum prevede Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor. 

Instanţa de judecată apreciază că textele criticate sunt constituţionale, arătând că art. 16 alin. (1) din Constituţie nu este incident în cauză, întrucât este aplicabil egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, nu şi egalităţii în drepturi a persoanelor juridice de drept public sau privat. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 120 şi ale art. 121 alin. (2) din Constituţie, arată că autonomia locală a administraţiei publice „poate fi circumscrisă unor limite de către legiuitor”. 

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 18¹ din Legea nr. 35/1997, s-a solicitat punctul de vedere al instituţiei Avocatul Poporului. 

Guvernul consideră că prevederile art. 16 alin. (1) şi ale art. 121 alin. (2) din Constituţie nu sunt incidente în cauză. Se arată că textele criticate nu contravin prevederilor art. 120 alin. (1) şi ale art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, deoarece autonomia locală se exercită în acord cu interesul general al economiei naţionale şi numai în condiţiile legii. În acest sens, legiuitorul, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Legea fundamentală, privind obligaţia statului de a asigura protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, a adoptat o reglementare unitară, în acord cu interesul general al accelerării privatizării, a situaţiei terenurilor deţinute de societăţile comerciale ce urmează a fi privatizate. În concluzie, apreciază excepţia ca neîntemeiată. 

Avocatul Poporului arată că prevederile criticate sunt constituţionale. Referitor la critica de neconstituţionalitate raportată la art. 16 alin. (1) din Constituţie, consideră că aceasta este neîntemeiată. În acest sens este invocată jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, care a statuat că principiul egalităţii şi al nediscriminării este aplicabil numai cetăţenilor, nu şi persoanelor juridice. În plus, se precizează că din analiza textului de lege criticat nu rezultă existenţa vreunei dispoziţii de natură să instituie o inegalitate. 

Cu privire la critica de neconstituţionalitate, raportată la art. 120 şi art. 121 alin. (2) din Constituţie, arată că dispoziţiile legale criticate privesc situaţia juridică a unor imobile deţinute de societăţile comerciale care fac obiectul privatizării, neavând legătură cu textele invocate din Constituţie, care se referă la principiile de bază ale administraţiei publice locale şi la autorităţile comunale şi orăşeneşti. 

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului şi al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată. 

Excepţia are ca obiect prevederile art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 381 din 29 decembrie 1997. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 a fost aprobată prin Legea nr. 44/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998. 

Prevederile art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 fac parte din capitolul V1 intitulat „Situaţia unor imobile deţinute de societăţile comerciale care fac obiectul privatizării”, capitol introdus prin Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 236 din 27 mai 1999. Textele criticate au următoarea redactare:

„Art. 32¹. − (1) Societăţile comerciale care deţin terenuri ce sunt necesare pentru desfăşurarea activităţii în conformitate cu obiectul lor de activitate şi al căror regim juridic urmează să fie clarificat vor continua să folosească aceste terenuri până la clarificarea regimului lor juridic.

 [...]

(3) După clarificarea regimului juridic terenurile clasificate ca aparţinând domeniului public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, rămân în folosinţa societăţilor comerciale privatizate sau care urmează a fi privatizate, pe baza unei concesiuni acordate de autoritatea competentă, pentru perioada maximă prevăzută de lege. Prin derogare de la dispoziţiile Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, metoda, procedura şi documentaţia necesare pentru acordarea concesiunilor vor fi prevăzute în normele metodologice emise în aplicarea prezentei ordonanţe de urgenţă. Terenurile clasificate ca aparţinând domeniului privat al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, pot fi concesionate în condiţiile prevăzute mai sus, închiriate sau oferite societăţii comerciale spre a fi cumpărate. [...]”

Textele constituţionale invocate sunt cele ale art. 16 alin. (1), ale art. 120 alin. (1), ale art. 121 alin. (2) şi ale art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, a căror redactare este următoarea:

− Art. 16 alin. (1): „Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.” ;

− Art. 120 alin. (1): „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.” ;

− Art. 121 alin. (2): „Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe.”;

− Art. 135 alin. (2) lit. a): „Statul trebuie să asigure:

a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie;”. 

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că aceasta a fost ridicată într-un litigiu comercial în care Societatea Comercială „Onedil” − S.A. Oneşti solicită obligarea Consiliului Local Oneşti la încheierea prin negociere directă a unui contract de concesiune având ca obiect terenurile aferente rampei de depozitare a deşeurilor menajere de pe raza municipiului Oneşti, terenuri aflate în folosinţa acestei societăţi. 

Analizând criticile de neconstituţionalitate, Curtea constată că art. 16 alin. (1) din Constituţie, care consacră principiul egalităţii în drepturi, nu este aplicabil în cauza de faţă, întrucât textul constituţional menţionat impune un tratament egal în faţa legii şi a autorităţilor publice numai în privinţa cetăţenilor aflaţi în situaţii identice, iar nu şi în privinţa persoanelor juridice, aşa cum se întâmplă în speţă. 

În legătură cu celelalte susţineri, potrivit cărora dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 120 alin. (1) şi ale art. 121 alin. (2), Curtea constată că acestea din urmă se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu. 

Curtea Constituţională a mai examinat, în legătură cu alte acte normative (legi şi ordonanţe), critici care vizau încălcări ale principiului autonomiei locale prin instituirea unor obligaţii pentru consiliile locale. Astfel, de exemplu, prin Decizia nr. 123 din 25 aprilie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 292 din 4 iunie 2001, Curtea a statuat că „principiul autonomiei locale nu include şi absolvirea autorităţilor administraţiei publice locale de la obligaţia respectării legilor cu caracter general şi valabilitate pe întreg teritoriul ţării”. 

De asemenea, prin Decizia nr. 136 din 3 mai 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001, Curtea a reţinut că „dispoziţiile constituţionale ale art. 119 şi art. 120 alin. (2) [...] se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu”. 

Considerentele acestor decizii sunt valabile şi în prezenta cauză, neexistând elemente noi de natură a determina o reconsiderare a jurisprudenţei Curţii. 

De altfel, însăşi Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, face referire, potrivit art. 3 pct. 1, la cadrul legal intern, prin reglementarea conceptului de autonomie locală ca „dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”. 

Autorul excepţiei consideră, de asemenea, că, prin obligarea atribuirii directe a terenurilor către societăţile comerciale privatizate sau în curs de privatizare, se încalcă dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie. 

Măsurile instituite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 reprezintă o opţiune a legiuitorului pentru societăţile comerciale vizate, având în vedere, în mod evident, accelerarea procesului de privatizare, obiectiv de interes general. 

În speţă este vorba despre fosta regie „REGCL” Oneşti, devenită societate comercială, având ca unic acţionar statul român şi care, ulterior, s-a privatizat. Această societate are în obiectul său de activitate colectarea, transportul şi depozitarea reziduurilor menajere şi nemenajere de pe raza municipiului Oneşti. Terenul a cărui concesionare prin negociere directă această societate îl solicită s-a aflat în folosinţa sa şi reprezintă rampă de depozitare a deşeurilor. 

În acest context atribuirea directă apare ca fiind pe deplin justificată de necesitatea reorganizării regiilor autonome şi se încadrează în ansamblul măsurilor cu această finalitate. Aceste măsuri se înscriu pe deplin în obligaţia statului de a asigura „protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară”, prevăzută la art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie. În acelaşi timp, dacă se are în vedere importanţa activităţilor şi serviciilor publice din domeniul gospodăririi comunale pentru viaţa locuitorilor, măsurile în discuţie se încadrează şi în prerogativa statului de creare a „condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii”, prevăzută la art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie. 

Dispoziţiile art. 135 din Constituţie privind „Economia” trebuie interpretate sistematic şi prin luarea în considerare a finalităţii lor, fără a se absolutiza una dintre obligaţiile ce revin statului conform alin. (2) din acest articol, până la înlăturarea celorlalte obligaţii la fel de importante. 

De altfel, textul criticat pentru neconstituţionalitate nici nu contravine obligaţiei statului prevăzute la art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, întrucât măsura prevăzută poate fi considerată ca fiind menită să asigure „crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie” în domeniul gospodăririi comunale. 

Pentru motivele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1−3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

C U R T E A  C O N S T I T U Ţ I O N A L Ă

În numele legii

D E C I D E:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale, excepţie ridicată de Consiliul Local Oneşti în Dosarul nr. 5.845/2003 al Tribunalului Bacău − Secţia comercială şi de contencios administrativ. 

Definitivă şi general obligatorie. 

Pronunţată în şedinţa publică din data de 20 decembrie 2004. 

 

 

O P I N I E   S E P A R A T Ă

Sunt de acord cu opinia majorităţii colegilor mei judecători cu privire la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate cu referire la încălcarea dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Constituţie. Acest text constituţional impune un tratament egal în faţa legii numai al cetăţenilor aflaţi în situaţii identice şi nu în privinţa persoanelor juridice, ca în speţa analizată. 

Sunt însă în dezacord cu opinia majorităţii cu privire la constatarea neconstituţionalităţii prevederilor art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale, aprobată prin Legea nr. 44/1998, modificată şi completată prin Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice, raportate la dispoziţiile art. 120 alin. (1), art. 121 alin. (2) şi art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie. 

Principala critică de neconstituţionalitate vizează încălcarea art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie. Autorul excepţiei, în speţă Consiliul Local Oneşti, consideră că textul criticat obligă unităţile administrativ-teritoriale să concesioneze direct terenuri care alcătuiesc proprietatea publică a acestor unităţi societăţilor comerciale privatizate sau care vor fi privatizate. 

Prevederile cuprinse în art. 32¹ alin. (1) şi (3) din ordonanţa criticată cuprind trei ipoteze. 

Prima ipoteză stabileşte că societăţile comerciale care deţin terenuri ce sunt necesare pentru desfăşurarea activităţii în conformitate cu obiectul lor de activitate şi al căror regim urmează să fie clarificat vor continua să folosească aceste terenuri până la clarificarea regimului lor juridic. 

Cea de-a doua ipoteză se referă la terenurile al căror regim juridic a fost clarificat, terenuri care au fost clasificate ca aparţinând proprietăţii publice a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale şi care rămân în folosinţa societăţilor comerciale privatizate sau în curs de privatizare pe baza unei concesiuni acordate de autoritatea competentă pentru perioada maximă prevăzută de lege. Prin derogare de la dispoziţiile Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, metoda, procedura şi documentaţia necesare pentru acordarea concesiunilor vor fi prevăzute de normele metodologice emise în aplicarea acestei ordonanţe. Aceste norme au fost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 577/2002, act normativ care nu intră în competenţa de soluţionare a Curţii Constituţionale. 

Cea de-a treia ipoteză se referă la terenurile clasificate ca aparţinând proprietăţii private a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, care, după caz, pot fi concesionate, închiriate sau oferite societăţilor comerciale spre a fi cumpărate. 

În speţă, excepţia priveşte ipoteza a doua, fiind vorba de un teren proprietate publică a municipiului Oneşti, care se află în folosinţa Societăţii Comerciale „Onedil” − S.A. Oneşti, societate privatizată care, potrivit textului criticat, trebuie să beneficieze de atribuirea lui directă printr-un contract de concesiune. 

Măsurile instituite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 vizează procesul de privatizare a societăţilor comerciale cu capital de stat, care este incontestabil obiectiv de interes general, având ca scop accelerarea reformei economice. 

Dar, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 135 alin. (1) din Constituţie, economia României este o economie de piaţă, iar potrivit alin. (2) lit. a), statul trebuie să asigure „libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie”. 

Aşa fiind, se impune stabilirea unui cadru concurenţial ce exclude orice formă de privilegiu de natură să împiedice concurenţa loială pe piaţă. În aceste condiţii, socotesc că sunt neconstituţionale prevederile art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997, cu modificările ulterioare, în măsura în care autorităţile publice locale sunt obligate să atribuie direct printr-un contract de concesiune bunuri proprietate publică (în speţă, terenuri) unor persoane juridice nominalizate. 

În interesul comunităţii locale şi în acord cu prerogativele statului de creare a condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, prevăzută de art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, unităţile administrativ-teritoriale pot recurge la procedura de negociere directă potrivit art. 26 din Legea nr. 219/1998, în vederea concesionării de bunuri, activităţi şi servicii publice, numai în cazul în care licitaţia publică nu a dus la desemnarea unui câştigător. 

Societatea Comercială „Onedil” − S.A. din Oneşti este o societate privatizată, astfel că ea putea intra în raporturi juridice de drept comun cu toate celelalte societăţi comerciale participante la licitaţie, situându-se pe poziţii de egalitate juridică, cu atât mai mult cu cât licitaţia a fost câştigată de o altă societate comercială. 

De altfel, Curtea Constituţională a mai examinat această problemă în legătură cu art. 40 din Legea nr. 219/1998, care în esenţă cuprinde aceeaşi reglementare. Critica viza încălcarea art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie. Curtea a decis ca fiind neconstituţională acea prevedere legală, în măsura în care autorităţile locale sunt obligate să atribuie direct printr-un contract de concesiune bunuri proprietate publică sau activităţi şi servicii publice de interes local unor persoane juridice nominalizate (Decizia nr. 136 din 3 mai 2001). 

Se poate observa că art. 40 din Legea nr. 219/1998, declarat neconstituţional, a fost reluat în conţinutul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997, care reglementează în acelaşi mod problema atribuirii directe a terenurilor proprietate publică, fără licitaţie publică, atunci când se încheie contracte de concesiune între unităţile administrativ-teritoriale şi societăţi comerciale privatizate. 

De altfel, aşa cum se arată şi în opinia majoritară, însăşi Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, intrată în vigoare la 1 septembrie 1988, ratificată de România prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, face referire, potrivit art. 3 pct. 1, la cadrul legal intern privind reglementarea conceptului de autonomie locală ca „dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii (Legea nr. 219/1998 − s.n.), în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”. 

În altă ordine de idei, având în vedere conţinutul art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (2) din Constituţie, administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, acţionând astfel ca autorităţi administrative autonome care rezolvă treburile publice din comune şi oraşe. Serviciul public local, în speţă, priveşte colectarea, transportul şi depozitarea reziduurilor menajere şi nemenajere. Terenul pe care Societatea Comercială „Onedil” − S.A. Oneşti îl solicită să-i fie concesionat direct fără licitaţie publică se află, conform legii, în folosinţa sa, dar aparţine proprietăţii publice a municipiului Oneşti. Acesta îşi exercită prerogativele dreptului de proprietate, mai puţin dreptul de dispoziţie, având posibilitatea de a încheia astfel acte de administrare, deci şi contracte de concesiune, cu respectarea condiţiilor prevăzute în Legea nr. 219/1998, cu precizarea că art. 40 alin. (1) fraza întâi a fost declarat neconstituţional. Aceste activităţi şi servicii publice din domeniul gospodăririi comunale trebuie să aibă în vedere interesul public în folosul comunităţii şi nu al unor societăţi comerciale nominalizate. 

Aşa fiind, consider că excepţia de neconstituţionalitate a art. 32¹ alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale, aprobată prin Legea nr. 44/1998, modificată şi completată prin Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice, trebuie admisă, prevederile legale fiind în contradicţie cu dispoziţiile art. 120 alin. (1), art. 121 alin. (2) şi art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie. 

 

Judecător,

prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru