Decizia Curții Constituționale nr. 535/2004
M. Of. nr.
75 din 21 ianuarie 2005
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
D E C I Z I
A Nr. 535
din 7
decembrie 2004
asupra
excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravențiilor
Ioan Vida − președinte
Nicolae Cochinescu
− judecător
Aspazia Cojocaru −
judecător
Constantin Doldur −
judecător
Acsinte Gaspar −
judecător
Kozsokár Gábor −
judecător
Petre Ninosu −
judecător
Ion Predescu −
judecător
Șerban Viorel Stănoiu
− judecător
Ion Tiucă
− procuror
Benke Károly
− magistrat-asistent
Pe rol se află soluționarea
excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravențiilor, excepție ridicată de Societatea Comercială Silstar Com − S.R.L. în
Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecătoriei Sectorului 5 București.
La apelul nominal răspunde,
pentru autorul excepției, avocat Doru Băjan, lipsind cealaltă parte, față de care procedura de
citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de
judecată, reprezentantul autorului excepției solicită admiterea acesteia,
arătând că norma contravențională este o normă primară, având în vedere
conținutul acesteia, astfel încât numai Parlamentul poate legifera în acest
domeniu. De asemenea, se mai susține că se ajunge la o enclavizare
nedorită prin recunoașterea posibilității emiterii
unor astfel de norme în aplicarea legii și de către alte autorități, ceea ce
duce la încălcarea normelor constituționale.
Reprezentantul Ministerului
Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate,
arătând că în organizarea executării legii sunt îndreptățite să emită norme
prin care să se reglementeze în materie contravențională și alte autorități. Se
mai susține că nici o dispoziție constituțională nu se opune posibilității ca o
autoritate a administrației publice implicată în organizarea executării legii
să emită o normă contravențională.
C U R T E A,
având în vedere actele și lucrările dosarului,
constată următoarele:
Prin Încheierea din 19
martie 2004, pronunțată în Dosarul nr. 2.318/2004, Judecătoria Sectorului 5
București a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate
a dispozițiilor art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Societatea Comercială Silstar Com − S.R.L.
într-un litigiu având ca obiect soluționarea unei plângeri împotriva
procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că
prevederile art. 1, precum și cele ale art. 2 din Ordonanța Guvernului nr.
2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor contravin textului constituțional
al art. 61 alin. (1). Se susține că, după competența autorității publice de
reglementare, se disting norma primară, emisă de autoritatea publică
recunoscută drept putere legiuitoare, și norma secundară, emisă de celelalte
autorități publice în aplicarea normei primare. Autorul excepției consideră că
norma juridică contravențională este o normă primară, în conformitate cu
actualele dispoziții constituționale privind puterea legiuitoare și
competențele atribuite de Constituție autorității executive. Pe baza textelor
constituționale ale art. 61 alin. (1) și ale art. 108 care instituie monopolul
legislativ al Parlamentului în ceea ce privește normele primare, se apreciază
că actele cu putere de lege emise de Guvern nu pot prevedea în cuprinsul lor
delegarea de competență către Guvern (către sine) de a emite hotărâri în
aplicarea respectivelor acte normative. Numai după aprobarea acestora de către
Parlament ele își încetează existența ca acte administrative ale Guvernului
[...], devenind legi și, din acest moment, prevederile din ordonanțe și/sau ordonanțe de urgență referitoare la emiterea de
către Guvern de hotărâri în aplicarea respectivelor acte normative devin
executabile. Prin urmare, Guvernul are competența de a emite hotărâri doar
pentru organizarea executării legilor, nu și a actelor administrative cu putere
de lege, iar hotărârile emise de către Guvern înainte de aprobarea
ordonanțelor sau, după caz, a ordonanțelor de urgență nu au temei
constituțional.
Autorul excepției de neconstituționalitate apreciază că actele normative ale
autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru
reglementarea unor activități de interes local, or, valorile sociale apărate de
legea contravențională [...] nu pot fi doar de interes local, ele sunt de
interes general. De asemenea, se mai apreciază că principiul autonomiei
locale nu conferă autorităților administrației publice locale calitatea de
putere legiuitoare, actele normative emise de acestea fiind acte administrative
și norme secundare. Nu în ultimul rând, se mai arată că sunt încălcate [...]
principiile tehnicii legislative pentru că actuala concepție a Guvernului și a
Parlamentului [...] conduce la o enclavizare a
reglementărilor legale pe comune, orașe, municipii și județe.
Judecătoria
Sectorului 5 București consideră că excepția de neconstituționalitate
ridicată este neîntemeiată. Instanța consideră că, în privința contravențiilor
reglementate prin hotărâri ale Guvernului, noțiunea de organizare a executării
legii din art. 108 alin. (2) al Constituției republicate are un sens mai larg
decât cea privind aplicarea legii, prin acest tip de hotărâri putându-se
dispune măsuri organizatorice, financiare, instituționale sau sancționatorii
în vederea stabilirii cadrului necesar pentru aducerea la îndeplinire a
dispozițiilor legii. Totodată, instanța apreciază că, în conformitate cu
prevederile constituționale ale art. 120 alin. (1), ale art. 121 alin. (1) și
(2) și ale art. 122 alin. (1), actele autorităților administrației publice
locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes
local, iar autonomia locală [...] conferă autorităților administrației publice
locale dreptul de a avea inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt
date în mod expres în competența altor autorități publice, și acest drept se
răsfrânge și în domeniile de activitate reglementate de lege în care
autoritatea administrativă este abilitată să emită reglementări specifice. Se
arată că nerespectarea condițiilor legale la emiterea
actelor care stabilesc contravenții duce la sancțiunea nulității absolute a
acestora.
Instanța conchide că
legiuitorul nu stabilește întotdeauna direct prin lege contravenții și
sancțiuni, ci această competență poate reveni și autorităților publice
însărcinate cu organizarea executării legii, iar prevederile art. 1 și 2 din
Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, respectă
întru totul prevederile constituționale.
Potrivit prevederilor art.
30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată
președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului
Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.
Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată. În
argumentarea acestui punct de vedere se arată că în virtutea rolului
Guvernului privind asigurarea realizării politicii interne a țării și
exercitarea conducerii generale a administrației publice, conferit prin art.
102 alin. (1) din Constituție, precum și având în vedere principiile
administrației publice, și anume principiul descentralizării, autonomiei locale
și deconcentrării serviciilor publice, recunoscute de
art. 120 din Legea fundamentală, competențe, în ceea ce privește stabilirea și
sancționarea contravențiilor, pot reveni și autorității publice însărcinate cu
organizarea și executarea legii, în sens larg. Se mai susține că prin legi,
ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili și sancționa contravenții
în toate domeniile de activitate, iar prin hotărâri ale autorităților
administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează
contravenții în domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite
atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt
stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului.
Guvernul menționează, totodată, că sunt nule de drept hotărârile autorităților
administrației publice locale sau județene [...] emise cu nesocotirea limitelor
impuse.
Avocatul Poporului consideră că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată.
Se apreciază, în esență, că
instituirea, prin dispozițiile legale criticate, a competenței Guvernului sau
a anumitor autorități ale administrației publice de a stabili și a sancționa
contravenții reprezintă o opțiune a legiuitorului, ceea ce nu este de natură a
încălca prevederile constituționale ale art. 61 alin. (1).
Președinții celor
două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra
excepției de neconstituționalitate.
C U R T E A,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate,
raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține
următoarele:
Curtea Constituțională a
fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d)
din Constituție, precum și celor ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 și 29 din
Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate
ridicată.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 1 și
2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410
din 25 iulie 2001, astfel cum a fost modificată prin dispozițiile Legii de
aprobare nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 268 din 22 aprilie 2002.
Dispozițiile criticate ca
fiind neconstituționale au următorul cuprins:
− Art. 1: Legea
contravențională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea
penală. Constituie contravenție fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și
sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz,
prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau al
sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a Consiliului
General al Municipiului București.;
− Art. 2: (1) Prin
legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili și sancționa
contravenții în toate domeniile de activitate.
(2) Prin hotărâri ale
autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se
sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora
le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile
respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale
Guvernului.
(3) Consiliile locale ale
sectoarelor municipiului București pot stabili și sancționa contravenții în
următoarele domenii: salubritate; activitatea din piețe, curățenia și
igienizarea acestora; întreținerea parcurilor și spațiilor verzi, a spațiilor
și locurilor de joacă pentru copii; amenajarea și curățenia spațiilor din jurul
blocurilor de locuințe, precum și a terenurilor virane; întreținerea bazelor și
obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreținerea străzilor și
trotuarelor, a școlilor și altor instituții de educație și cultură,
întreținerea clădirilor, împrejmuirilor și a altor construcții; depozitarea și
colectarea gunoaielor și a resturilor menajere.
(4) Consiliul General al
Municipiului București poate stabili și alte domenii de activitate din
competența consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili și
sancționa contravenții.
Textul constituțional invocat
în susținerea excepției este art. 61 alin. (1). Acesta are următorul cuprins:
− Art. 61 alin.
(1): Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și
unica autoritate legiuitoare a țării.
Curtea reține că, în esență,
autorul excepției de neconstituționalitate consideră
că, având în vedere faptul că orice normă contravențională este o normă
primară, competența emiterii acesteia aparține în mod exclusiv Parlamentului,
în conformitate cu prevederile constituționale ale art. 61 alin. (1). Conform
susținerilor autorului excepției, Guvernul nu are competența de a emite
hotărâri pentru organizarea executării actelor administrative cu putere de
lege, iar hotărârile emise de Guvern înainte de aprobarea ordonanțelor sau,
după caz, a ordonanțelor de urgență nu au temei constituțional. În același
sens, se mai arată că nici autoritățile administrației publice locale nu pot
emite asemenea norme, întrucât actele normative emise de acestea sunt acte
administrative și norme secundare.
Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată că textele
criticate nu încalcă dispozițiile art. 61 alin. (1) din Constituție, care
proclamă Parlamentul drept organ reprezentantiv
suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, întrucât
reglementarea unor contravenții într-un domeniu sau altul de activitate este
posibilă și prin acte normative subordonate legii, în condițiile în care
domeniile respective sunt prevăzute în competența dată prin lege autorităților
publice stabilite la art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. Reglementarea
contravențiilor în condițiile dispozițiilor art. 2 din Ordonanța Guvernului nr.
2/2001 nu reprezintă o reglementare primară, ci una secundară în raport cu
legea care stabilește competența în materie a autorităților administrației
publice locale sau județene într-un domeniu sau altul de activitate sau care,
eventual, reglementează domeniul de activitate respectiv. De altfel, chiar
dispozițiile art. 2 alin. (2) menționate se referă la toate domeniile de
activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege.
De altfel, Curtea, de
principiu, a stabilit în jurisprudența sa că noțiunea de organizare a
executării legii, consacrată de dispozițiile art. 108 alin. (2) din
Constituție, are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, și anume
prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare,
instituționale sau sancționatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru
ducerea la îndeplinire a dispozițiilor legii. Așadar, legiuitorul nu mai
stabilește întotdeauna direct, prin lege, contravenții și sancțiuni, ci, chiar
în sensul textului constituțional invocat [art. 108], această competență revine
autorității publice însărcinate cu organizarea executării legii (a se vedea
Decizia nr. 51 din 12 februarie 2004 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 3 martie 2004). Această argumentare
este valabilă nu numai în ceea ce privește Guvernul, ci, mutatis
mutandis, și în cazul autorităților
administrației publice locale prevăzute la art. 2 alin. (2) și (3) din
Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în ceea ce privește domeniile specificate în
textele respective.
Pentru considerentele expuse
mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție,
al art. 1−3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art.
29 din Legea nr. 47/1992,
C U R T E A C O N S T I T U Ț I O N A L Ã
În numele legii
D E C I D E:
Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și 2 din
Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
excepție ridicată de Societatea Comercială Silstar Com − S.R.L. în Dosarul nr. 2.318/2004 al
Judecătoriei Sectorului 5 București.
Definitivă și general
obligatorie.
Pronunțată în ședința
publică din data de 7 decembrie 2004.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA |
|
|
Magistrat-asistent, Benke Károly |