Decizia Curţii Constituţionale nr. 463/2003

M. Of. nr. 43 din 19 ianuarie 2004

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

D E C I Z I A  Nr. 463

din 4 decembrie 2003

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (2) şi ale art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002

 

Nicolae Popa − preşedinte

Costică Bulai − judecător

Constantin Doldur − judecător

Kozsokár Gábor − judecător

Petre Ninosu − judecător

Şerban Viorel Stănoiu − judecător

Lucian Stângu − judecător

Ioan Vida − judecător

Florentina Baltă − procuror

Gabriela Dragomirescu − magistrat-asistent şef

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (2) şi ale art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002, excepţie ridicată de Societatea Comercială „MEDIAPRO INTERNAŢIONAL” − S.A. din Bucureşti în Dosarul nr. 839/2003 al Curţii de Apel Bucureşti − Secţia contencios administrativ.

La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, prin avocat Ion Dascălu, cu delegaţie depusă la dosar, constatându-se lipsa Curţii de Conturi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Reprezentantul părţii prezente solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât: art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002, încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (4) şi (5), ale art. 21 şi ale art. 140 alin. (1) teza a doua, în măsura în care se interpretează că hotărârile adoptate de Plenul Curţii de Conturi în temeiul art. 28 din legea criticată nu sunt supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti; art. 19 lit. c) din lege ar putea conduce la interpretarea că atribuţiile Curţii de Conturi se extind şi asupra persoanelor fizice; or, pentru asemenea argumente, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea fostului art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992. Depune note scrise.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002, întrucât consideră că acestea sunt în conformitate cu prevederile din Constituţie invocate ca fiind încălcate. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 19 lit. c) din aceeaşi lege, consideră că acestea sunt neconstituţionale pentru aceleaşi considerente care au justificat şi admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a fostului art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992.

C U R T E A,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 12 mai 2003, pronunţată în Dosarul nr. 839/2003, Curtea de Apel Bucureşti − Secţia contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (2) şi ale art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002. Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială „MEDIAPRO INTERNAŢIONAL” − S.A. într-o cauză de contencios administrativ privind anularea parţială a unei hotărâri a Plenului Curţii de Conturi.

În motivarea excepţiei se susţine că art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, care prevede că numai Parlamentul poate opri controalele Curţii de Conturi şi numai pe motiv de depăşire a competenţei, este neconstituţional dacă „se interpretează în sensul că actele administrative emise de Curtea de Conturi, pentru a căror contestare nu este prevăzută o procedură administrativ-jurisdicţională, incluzând aici şi hotărârile luate în temeiul art. 28 din această lege, nu sunt supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti”. Se consideră că, „dacă se admite o asemenea interpretare, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 constituie o încălcare a principiului liberului acces la justiţie consacrat în art. 21 din Constituţia României” şi a art. 6 § 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002, se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 28 din 23 februarie 1999 prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a art. 19 lit. d) din aceeaşi lege. Se precizează că, ulterior publicării acestei decizii, textul a cărui neconstituţionalitate a fost constatată a fost abrogat în mod expres, însă a fost reintrodus şi completat prin Legea nr. 77/2002, de data aceasta la litera c) a art. 19. Autorul excepţiei consideră că, în actuala redactare, textul încalcă dispoziţiile art. 139 alin. (1) din Constituţie, deoarece îndeplinirea obligaţiilor financiare pe care acesta le reglementează nu poate intra în sfera administrării sau întrebuinţării resurselor financiare ale statului şi sectorului public, ci aparţin sferei dreptului de proprietate al debitorilor, în temeiul cărora ei se pot opune creanţei. Mai arată că, „în cazul în care activitatea Curţii de Conturi se extinde şi asupra executării de către debitori a obligaţiilor de plată, înseamnă că verificarea se îndreaptă asupra activităţii debitorilor în loc să privească activitatea organelor statului legată de emiterea şi executarea titlurilor executorii, ca element esenţial al disciplinei şi politicii financiare a statului”. În sfârşit, se susţine că „specializarea funcţională şi delimitarea atribuţiilor ce revin diferitelor categorii de autorităţi publice constituie o cerinţă constituţională ce rezultă din rigorile principiului separaţiei puterilor în stat, care ar fi astfel încălcat”.

Curtea de Apel Bucureşti − Secţia contencios administrativ apreciază că excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 este întemeiată, întrucât textul poate fi interpretat în sensul că instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii actului prin care s-a dispus controlul, ceea ce ar reprezenta o încălcare a principiului liberului acces la justiţie consacrat de art. 21 din Constituţie. În ceea ce priveşte art. 19 lit. c) din aceeaşi lege, instanţa consideră că acesta ar putea încălca prevederile art. 139 alin. (1) din Constituţie prin aceea că include în sfera controlului şi persoane juridice de drept privat care nu îşi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice, ceea ce ar excede noţiunii de control asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public sau asupra modului de gestionare a patrimoniului privat al statului.

Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. Astfel, în legătură cu prevederile art. 2 alin. (2) din legea criticată, prevederi potrivit cărora Parlamentul are posibilitatea de a stopa controalele efectuate din oficiu de Curtea de Conturi numai pentru depăşirea competenţelor legale, consideră că textul priveşte doar activitatea de control ca atare, iar nu şi actele emise de Curtea de Conturi ca urmare a controlului, acestea din urmă fiind supuse controlului jurisdicţional prevăzut de lege.

În ceea ce priveşte neconstituţionalitatea art. 19 lit. c) din aceeaşi lege, arată că în controlul privind formarea resurselor financiare ale statului, la care se referă art. 139 din Constituţie, se include şi controlul asupra resurselor financiare ale bugetului de stat, fără deosebire de natura capitalului societăţii comerciale în sarcina căreia se stabilesc obligaţii financiare. În plus, exercitarea, împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus controlului, a competenţei prevăzute la articolul criticat nu este de natură să afecteze sau să dubleze activitatea acestora în ceea ce priveşte persoanele juridice de drept privat controlate.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamenului nu au comunicat punctele lor de vedere.

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, republicată, precum şi ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 2 alin. (2) şi ale art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002, al căror conţinut este următorul:

− Art. 2 alin. (2): „Controalele Curţii de Conturi se iniţiază din oficiu şi nu pot fi oprite decât de Parlament şi numai în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege.”;

− Art. 19 lit. c): „Curtea de Conturi poate hotărî efectuarea de controale şi la alte persoane juridice decât cele menţionate la art. 18, care: [...]

c) nu îşi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice, verificările efectuându-se împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus controlului.”

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, aceste prevederi de lege contravin art. 21 şi art. 139 alin. (1) din Constituţie. La data pronunţării prezentei decizii, potrivit Legii de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, la art. 21 au fost introduse alineatele (3) şi (4), iar art. 139 alin. (1) a fost modificat. De asemenea, potrivit Constituţiei României, republicată, cu reactualizarea denumirilor şi o nouă numerotare a textelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003, art. 139 alin. (1) a devenit art. 140 alin. (1). Prevederile constituţionale menţionate au următorul conţinut:

− Art. 21: „(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.

(3) Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil.

(4) Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.”;

− Art. 140 alin. (1): „Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate.”

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele:

I. Prima critică de neconstituţionalitate priveşte dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, în legătură cu care autorul excepţiei susţine că ar putea fi interpretate în sensul că actele administrative emise de Curtea de Conturi, inclusiv hotărârile luate de aceasta în temeiul art. 28 din lege, pentru a căror contestare nu este prevăzută o procedură administrativ jurisdicţională, nu sunt supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti. Se consideră că prin aceasta se încalcă pre vederile art. 21 din Constituţie referitoare la accesul liber la justiţie şi art. 6 § 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil.

Această critică nu poate fi reţinută, întrucât în realitate ea nu priveşte constituţionalitatea textului, ci se solicită Curţii să lămurească înţelesul unui text de lege. Or, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, Curtea Constituţională „nu se poate pronunţa asupra modului de interpretare şi aplicare a legii, ci numai asupra înţelesului său contrar Constituţiei”, astfel că, sub acest aspect, excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă.

De altfel, din conţinutul prevederilor de lege ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate nu rezultă că lipsa unei proceduri administrativ-jurisdicţionale îngrădeşte liberul acces la justiţie. Dimpotrivă, aceste prevederi sunt chiar în sensul art. 21 alin. (3) şi (4) din Constituţie, republicată, şi al art. 6 § 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, texte care dispun în legătură cu dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, jurisdicţiile speciale administrative fiind facultative şi gratuite. Mai mult, în actuala redactare, prevederile constituţionale ale art. 140 referitoare la „Curtea de Conturi” stabilesc la alin. (1) că „[...] litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate”. Aşa fiind, excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, este neîntemeiată şi urmează să fie respinsă.

II. Cea de a doua critică de neconstituţionalitate vizează prevederile art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, în temeiul cărora Curtea de Conturi poate hotărî efectuarea de controale, împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus controlului, şi la persoanele juridice care nu îşi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice, altele decât cele prevăzute la art. 18 din lege.

Examinând textul de lege criticat, Curtea constată că acesta conservă soluţia de principiu cuprinsă în vechea reglementare a art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, care a fost declarat neconstituţional de către Curtea Constituţională. Astfel, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 28 din 23 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999, a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992. Pentru a pronunţa această soluţie, s-a reţinut că, în concordanţă cu dispoziţiile art. 139 alin. (1) din Constituţie, potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, „aceasta îşi exercită funcţiunea de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Faţă de această dispoziţie legală, îndeplinirea obligaţiilor financiare la care se referă art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 nu poate intra în sfera administrării sau întrebuinţării resurselor financiare, întrucât acestea privesc resurse constituite ce nu sunt cuprinse în sfera sintagmei «formarea resurselor financiare ale statului şi sectorului public», care implică stabilirea şi emiterea titlurilor executorii în vederea constituirii acestor resurse, precum şi urmărirea executării titlurilor. Atât emiterea titlului, cât şi executarea lui se includ în sfera drepturilor ce revin statului şi unităţilor sectorului public, în calitate de creditori, pe când îndeplinirea de către debitori a obligaţiilor de plată face parte din sfera dreptului de proprietate al acestora, în temeiul căruia ei se pot opune creanţei. De aceea, în noţiunea de formare a resurselor financiare nu intră şi îndeplinirea de către debitori a obligaţiilor rezultând din titluri executorii”. De asemenea, prin aceeaşi decizie Curtea a mai reţinut că, „în cazul în care controlul Curţii de Conturi se extinde şi asupra executării de către debitori a obligaţiilor de plată, înseamnă că verificarea se îndreaptă asupra activităţii debitorilor, în loc să privească activitatea organelor statului legată de emiterea şi executarea titlurilor executorii, ca element esenţial al disciplinei şi politicii financiare a statului. Prin această deplasare a obiectivelor controlului, se ajunge la nerealizarea scopului esenţial, şi anume asigurarea controlului activităţii organelor de stat în domeniul financiar”, or, „pentru persoanele juridice din sectorul public, potrivit art. 139 din Constituţie, controlul Curţii de Conturi priveşte şi modul de administrare şi utilizare a resurselor, ceea ce implică, în sensul art. 17 din Legea nr. 94/1992, îndeplinirea obligaţiilor financiare la care se referă art. 19 lit. d) din aceeaşi lege”. În sfârşit, Curtea a statuat că „în ipoteza prevăzută de art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, respectiv efectuarea de controale şi la alte persoane juridice decât cele menţionate la art. 18, care nu îşi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile publice, statul nu are o asemenea participare, astfel încât persoanele juridice respective nu fac parte din sectorul public. [...] Specializarea funcţională şi delimitarea atribuţiilor ce revin diferitelor categorii de autorităţi publice constituie o cerinţă constituţională ce rezultă din rigorile principiului separaţiei puterilor în stat. De aceea, competenţei administraţiei publice, în speţă a organelor din sistemul Ministerului Finanţelor, aşa cum este stabilită prin Ordonanţa Guvernului nr. 70/1997, nu i se poate substitui, în ipoteza prevăzută de art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, o altă autoritate publică, respectiv Curtea de Conturi, fără ca o asemenea situaţie să nu reprezinte o atingere a fundamentelor constituţionale ale specializării autorităţilor publice, cu consecinţe negative în ce priveşte responsabilitatea acestor autorităţi şi funcţionarea serviciilor publice statale. Curtea de Conturi, în temeiul art. 18 din Legea nr. 94/1992, controlează statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau nu, iar acceptarea soluţiei legislative cuprinse în art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 ar putea conduce, pentru identitate de raţiuni, la o interpretare, desigur exagerată, dar nu imposibilă, în sensul extinderii controlului Curţii de Conturi chiar şi asupra persoanelor fizice”. Pentru considerentele expuse, Curtea Constituţională a admis excepţia şi a constatat că prevederile art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 sunt neconstituţionale.

Curtea observă că noile dispoziţii legale, cuprinse în art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările ulterioare, nu au eliminat „veninul de neconstituţionalitate” din vechea reglementare. Efectuarea de către Curtea de Conturi a controlului la persoanele juridice, în afara celor menţionate în art. 18 din Legea nr. 94/1992, republicată, care nu-şi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice se situează în continuare în afara dispoziţiilor art. 140 alin. (1) din Constituţie, republicată. Faptul că aceste verificări se fac împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus controlului nu este nici el de natură să elimine paralelismele dintre controalele efectuate de Curtea de Conturi şi alte instituţii competente. Aşa fiind, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 77/2002, urmează să fie admisă, Curtea Constituţională constatând că aceste dispoziţii sunt neconstituţionale.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, republicată, precum şi al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992, republicată,

C U R T E A

În numele legii

D E C I D E:

1. Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială „MEDIAPRO INTERNAŢIONAL” − S.A. din Bucureşti în Dosarul nr. 839/2003 al Curţii de Apel Bucureşti − Secţia contencios administrativ şi constată că prevederile art. 19 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002 sunt neconstituţionale.

II. Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 77/2002, excepţie ridicată de acelaşi autor în dosarul aceleiaşi instanţe.

Definitivă şi obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 decembrie 2003.