Decizia Curţii Constituţionale nr. 409/2004

M. Of. nr. 1063 din 16 noiembrie 2004

 

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

D E C I Z I A   Nr. 409

din 12 octombrie 2004

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă şi ale art. 174−187 din Codul de procedură fiscală

 

Ioan Vida − preşedinte

Nicolae Cochinescu − judecător

Aspazia Cojocaru − judecător

Constantin Doldur − judecător

Kozsokár Gábor − judecător

Acsinte Gaspar − judecător

Petre Ninosu − judecător

Ion Predescu − judecător

Şerban Viorel Stănoiu − judecător

Ion Tiucă − procuror

Afrodita Laura Tutunaru − magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă şi ale art. 174−187 din Codul de procedură fiscală, republicat, excepţie ridicată de Ilie Ioan Turcu în Dosarul nr. 8.686/2003 al Tribunalului Sibiu − Secţia comercială şi de contencios administrativ.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. Arată că dispoziţiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 nu au legătură cu cauza, iar dispoziţiile art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă sunt dispoziţii cu caracter general care nu se referă la o jurisdicţie specială.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Codul de procedură fiscală, reprezentantul Ministerului Public arată că autorul excepţiei a criticat ca fiind neconstituţionale dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001. Aceste dispoziţii au fost abrogate de Codul de procedură fiscală, care, la rândul său, a fost republicat, dându-se dispoziţiilor legale o nouă renumerotare. Astfel, dispoziţiile criticate ca fiind neconstituţionale se regăsesc în titlul IX din Codul de procedură fiscală, republicat. În continuare, se arată că din redactarea art. 174 rezultă natura căii de atac, şi anume faptul că această contestaţie este o cale administrativă de atac ce nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, în condiţiile legii.

C U R T E A,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 1 martie 2004, pronunţată în Dosarul nr. 8.686/2003, Tribunalul Sibiu − Secţia comercială şi de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă, precum şi a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001, excepţie ridicată de Ilie Ioan Turcu.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că dispoziţiile legale criticate sunt neconstituţionale, doarece instituie obligativitatea unei proceduri prealabile administrative, încălcându-se în felul acesta dispoziţiile constituţionale citate prin care se prevede caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative.

Tribunalul Sibiu − Secţia comercială şi de contencios administrativ opinează că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001 şi a dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 este întemeiată, deoarece din interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite, rezultă că se poate depune contestaţie împotriva unui act administrativ fie la autoritatea emitentă, fie la instanţa competentă. Contrar prevederilor constituţionale menţionate, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001 se instituie o procedură administrativ-jurisdicţională obligatorie, iar prin dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 se instituie, de asemenea, „recursul administrativ” ca o procedură jurisdicţională obligatorie.

Excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedură civilă este neîntemeiată, deoarece aceste dispoziţii au caracter general şi instituie obligativitatea efectuării unor proceduri prealabile în situaţii reglementate de lege, fără a face referire concretă la proceduri administrativ-jurisdicţionale.

În conformitate cu dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului. De asemenea, potrivit art. 18¹ din Legea nr. 35/1997, cu modificările ulterioare, s-a solicitat şi punctul de vedere al instituţiei Avocatul Poporului.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedură civilă este neîntemeiată, deoarece procedura de judecată, în ansamblul său, precum şi condiţiile sesizării instanţei judecătoreşti se întemeiază pe dispoziţiile art. 126 alin. (2) din Constituţie, republicată, potrivit cărora procedura şi competenţa de judecată se stabilesc prin lege. Cererea de chemare în judecată trebuie să respecte atât condiţiile intrinseci, ce ţin de elementele pe care trebuie să le cuprindă aceasta, cât şi pe cele extrinseci, cum ar fi îndeplinirea unor proceduri prealabile. În acest caz, reclamantul trebuie să anexeze la cererea de chemare în judecată dovada îndeplinirii procedurii prealabile obligatorii, legea condiţionând sesizarea instanţei de judecată de îndeplinirea acestei proceduri. De asemenea, reclamaţia administrativă prealabilă reglementată de art. 5 din Legea nr. 29/1990 constituie o condiţie specială de exerciţiu al dreptului la acţiune, fără ca aceasta să vină în contradicţie cu art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată. În ceea ce priveşte Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001, acest act normativ a fost abrogat prin art. 200 din Codul de procedură fiscală, iar, pe de altă parte, prin Decizia nr. 127 din 27 martie 2003 Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale numai dispoziţiile art. 1 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă. Celelalte dispoziţii ale ordonanţei nu aduc atingere textelor constituţionale.

Avocatul Poporului arată că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001 este inadmisibilă, deoarece la data sesizării Curţii Constituţionale această ordonanţă era abrogată expres prin art. 200 lit. e) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Pe de altă parte, textul constituţional invocat nu are incidenţă în cauză, deoarece dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 reglementează o procedură administrativă prealabilă sesizării instanţelor judecătoreşti, şi nu una administrativ-jurisdicţională. În ceea ce priveşte critica având ca obiect dispoziţiile art. 109 alin. (2) din Codul de procedură civilă, aceste dispoziţii reglementează procedura prealabilă ce trebuie îndeplinită anterior sesizării instanţei competente, procedură care nu are caracterul unei activităţi de jurisdicţie.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, republicată, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, republicată, ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 174−187 din Codul de procedură fiscală, prevederile art. 5 din Legea nr. 29/1990, precum şi prevederile art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă.

I. O primă critică de neconstituţionalitate priveşte dispoziţiile art. 174−187 din Codul de procedură fiscală reglementate iniţial de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001. Această ordonanţă a fost însă abrogată prin art. 200 lit. e) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 29 decembrie 2003. Dispoziţiile de lege criticate au fost preluate, în esenţă, în titlul IX − Soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale − din Codul de procedură fiscală.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13 din 26 ianuarie 2001 reglementa soluţionarea contestaţiilor împotriva măsurilor dispuse prin actele de control sau de impunere întocmite de organele Ministerului Finanţelor Publice. Potrivit dispoziţiilor cuprinse în ordonanţă, contestaţiile erau definite ca fiind „căi administrative de atac”, iar soluţionarea lor era de competenţa organelor specializate din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice şi controlului financiar sau − în cazul contestaţiilor având ca obiect sume mai mari de 500 milioane lei − a organelor specializate din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Deciziile organelor administrative menţionate puteau fi atacate la instanţa de contencios administrativ competentă.

Procedura de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva titlului de creanţă fiscală şi împotriva altor acte administrative fiscale a fost reglementată în mod similar prin art. 169−182 din Codul de procedură fiscală. Astfel, prin acest act normativ s-a prevăzut că împotriva titlului de creanţă fiscală şi împotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestaţie în termen de 30 de zile de la data comunicării actului fiscal, că soluţionarea contestaţiilor se efectuează − potrivit distincţiilor prevăzute în art. 173 − de către organele fiscale prevăzute în acest text de lege şi că deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă.

Ulterior Codul de procedură fiscală a fost modificat prin Legea de aprobare nr. 174/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 25 mai 2004, şi republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 24 iunie 2004, dându-se textelor o nouă numerotare. Noile prevederi legale referitoare la procedura de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva titlului de creanţă fiscală şi împotriva altor acte administrative fiscale se regăsesc în titlul IX art. 174−187.

Ţinând seama de faptul că dispoziţiile legale criticate de autorul excepţiei sunt cuprinse, în prezent, aşa cum s-a arătat, în art. 174−187 din Codul de procedură fiscală, urmează ca instanţa de contencios constituţional să ia în considerare aceste texte de lege ca formând obiectul excepţiei de neconstituţionalitate.

II. A doua critică de neconstituţionalitate priveşte dispoziţiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, precum şi dispoziţiile art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă.

Textele ce fac obiectul excepţiei au următorul conţinut:

− Art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990:

„Art. 5: Înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2, autorităţii emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta.

În cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza tribunalul în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei.

Dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevăzut în alineatul precedent, se calculează de la comunicarea de către acea autoritate a soluţiei date reclamaţiei.

Sesizarea tribunalului se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia în termenul prevăzut la alin. 1. În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.”

− Art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă:

„În cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.”

Autorul excepţiei susţine că dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 21 alin. (4), potrivit cărora „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ, Curtea constată că aceasta nu este întemeiată. Astfel, prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 498 din 2 iunie 2004, Curtea a statuat că textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative nu este aplicabil dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990, care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal. Dispoziţia constituţională invocată a desfiinţat condiţia prealabilă numai pentru procedura administrativă jurisdicţională. Nici o dispoziţie constituţională nu interzice ca, prin lege, să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic.

Referitor la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă, Curtea reţine că cererea de chemare în judecată trebuie să respecte atât condiţiile intrinseci, cât şi pe cele extrinseci, impuse de lege. Din dispoziţia criticată rezultă că este vorba de o condiţie extrinsecă ce trebuie respectată, şi anume că sesizarea instanţei competente se face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dar nu în toate cazurile, ci numai în acele cazuri în care legea prevede obligativitatea parcurgerii acestei proceduri prealabile, fără a fi vorba însă de o jurisdicţie specială administrativă. Astfel, nu se poate reţine nici în acest caz o încălcare a art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată.

Sub aspectul criticat, nici dispoziţiile din Codul de procedură fiscală nu instituie, aşa cum fără temei susţine autorul excepţiei, jurisdicţii speciale administrative, în sensul art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată. Textele din Codul de procedură fiscală reglementează proceduri de recurs administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate, sau organelor superioare acestora, de a reveni asupra măsurilor luate sau de a le redimensiona în limitele prevăzute de lege.

Asemenea proceduri, în care soluţionarea plângerilor şi a contestaţiilor introduse de persoanele interesate este atribuită însuşi organului care a emis actul atacat sau organului ierarhic superior acestuia, nu întrunesc elementele definitorii ale activităţii de jurisdicţie − caracterizată prin soluţionarea de către un organ independent şi imparţial a litigiilor privind existenţa, întinderea sau exercitarea drepturilor subiective −, ele fiind specifice funcţiei administrative.

Actele de soluţionare de către organele administrative a contestaţiilor, respectiv a reclamaţiilor formulate potrivit dispoziţiilor din Codul de procedură fiscală, nu sunt, aşadar, acte de jurisdicţie, ci acte administrative supuse cenzurii instanţei de judecată.

În plus, Curtea observă că dispoziţiile legale criticate sunt conforme cu art. 126 alin. (2) din Constituţie, republicată, potrivit căruia competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, republicată, precum şi al art. 1−3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, republicată,

C U R T E A   C O N S T I T U Ţ I O N A L Ă

În numele legii

D E C I D E:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedură civilă şi ale art. 174−187 din Codul de procedură fiscală, excepţie ridicată de Ilie Ioan Turcu în Dosarul nr. 8.686/2003 al Tribunalului Sibiu − Secţia comercială şi de contencios administrativ.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 12 octombrie 2004.