Decizia Curţii Constituţionale nr. 258/2006

M. Of. nr. 341 din 17 aprilie 2006

 

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

D E C I Z I A  Nr. 258

din 14 martie 2006

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor

 

Ioan Vida – preşedinte

Nicolae Cochinescu – judecător

Aspazia Cojocaru – judecător

Constantin Doldur – judecător

Acsinte Gaspar – judecător

Kozsokár Gábor – judecător

Petre Ninosu – judecător

Ion Predescu – judecător

Şerban Viorel Stănoiu – judecător

Mihaela Cîrstea – procuror

Ioana Marilena Chiorean – magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, excepţie ridicată de Ion Smeeianu în Dosarul nr. 2.138/2005 al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal răspunde, pentru primul-ministru, Dragoş Condrea, director general al Direcţiei generale juridice, cu delegaţie la dosar, lipsă fiind autorul excepţiei, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Având cuvântul, reprezentantul primului-ministru solicită respingerea excepţiei, apreciind că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată în concordanţă cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel, situaţia extraordinară cerută de textul constituţional constă în limitările aduse prerogativelor primului-ministru, textul de lege abrogat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 anulând prerogativa primului-ministru de a numi şi revoca din funcţie conducătorii organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului, ceea ce contravenea Constituţiei şi Legii nr. 90/2001. Mai arată, pe de-o parte, că practic preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii nu putea fi schimbat din funcţie, iar, pe de altă parte, că şi Comunitatea Europeană a recomandat uniformizarea legislaţiei cu privire la conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, apreciind că din analiza ordonanţei de urgenţă criticate rezultă că aceasta cuprinde doar motivul adoptării, iar nu şi situaţia extraordinară care a determinat adoptarea ei. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, nefiind îndeplinite cerinţele cumulative ale textului constituţional.

C U R T E A,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 2 noiembrie 2005, pronunţată în Dosarul nr. 2.138/2005, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor. Excepţia a fost ridicată de Ion Smeeianu într-o cauză având ca obiect anularea deciziei primului-ministru de eliberare a sa din funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată fără respectarea cumulativă a condiţiilor prevăzute de Constituţie, şi anume fără a exista o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată şi fără ca urgenţa să fie motivată în cuprinsul ei. Astfel, arată că, deşi în preambulul ordonanţei se face o referire lipsită de conţinut cu privire la „limitările existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, inclusiv prin numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor centrale de specialitate“, aceasta este în realitate o justificare pur formală, întrucât, în primul rând, conducerea Guvernului, ca organ colegial, reprezintă altceva decât exercitarea prerogativelor primului-ministru referitoare la numirea şi eliberarea din diverse funcţii administrative, neputându-se confunda conducerea Guvernului, ca organ administrativ de sine stătător, cu regimul juridic al raporturilor dintre primul-ministru şi alte organe centrale de specialitate, cum este cazul Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii. Pe de altă parte, textul preambulului ordonanţei nu conţine motivarea urgenţei, ci doar raţiunea şi utilitatea reglementării, neprevăzându-se limitările concrete din cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 care l-ar împiedica pe şeful Guvernului să conducă activitatea acestuia. Totodată, susţine că întreruperea exercitării mandatului de 5 ani al preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, ca urmare a adoptării dispoziţiilor legale criticate, contravine dreptului la muncă al acestuia şi denaturează statutul şi rolul Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, o instituţie fundamentală a statului.

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi-a exprimat opinia în sensul că nu se poate susţine că exercitarea de către primul-ministru a prerogativei constituţionale de conducere a Guvernului, şi implicit a tuturor instituţiilor publice din subordinea sa, ar fi incompatibilă cu existenţa unor limitări ale posibilităţii acestuia de a numi şi elibera din funcţie conducători ai organelor de specialitate subordonate Guvernului.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Astfel, aşa cum rezultă din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005, emiterea ei a fost impusă de necesitatea înlăturării limitelor existente în privinţa exercitării de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, prin instituirea posibilităţii de numire, dar şi de revocare din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului şi în alte cazuri decât cele prevăzute în art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002. Totodată, limitele prerogativelor primului-ministru de conducere a Guvernului, care decurg din imposibilitatea de a revoca din funcţie preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii în situaţiile în care măsura se impune pentru remedierea unor neregularităţi ori disfuncţionalităţi care nu se circumscriu prevederilor art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002, justifică şi urgenţa reglementării.

Mai arată că, anterior revizuirii Constituţiei, noţiunea de situaţie extraordinară se regăsea sub cea de caz excepţional, iar prin Decizia nr. 65/1995 Curtea a statuat că adoptarea unei ordonanţe de urgenţă „se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public“. Ulterior, prin Decizia nr. 134/2005 Curtea a constatat că jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte constatarea existenţei situaţiei extraordinare rămâne valabilă şi după revizuirea Constituţiei.

Referitor la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) şi a art. 41 din Constituţie, Guvernul consideră că şi aceste susţineri sunt neîntemeiate, întrucât după abrogarea art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 a devenit aplicabil în materie art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului. Împotriva eventualelor măsuri abuzive de eliberare din funcţie se poate face contestaţie la instanţa judecătorească.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale, fiind adoptate în vederea înlăturării limitărilor existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului şi, implicit, a activităţii tuturor instituţiilor publice din subordinea Guvernului, inclusiv prin numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate subordonate Guvernului.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat Curţii Constituţionale punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 179 din 2 martie 2005, având următorul cuprins: 

– Articol unic: „Alineatul (2) al articolului 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 27 iunie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 591/2002, cu modificările şi completările ulterioare, se abrogă.“

Art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 27 iunie 2002, text abrogat de dispoziţiile legale criticate, avea următorul cuprins: „Preşedintele şi vicepreşedintele pot fi revocaţi de către primul-ministru pentru încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă sau pentru condamnare penală prin hotărâre judecătorească definitivă.“

Autorul excepţiei susţine că dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 41 referitoare la dreptul la muncă şi art. 115 alin. (4) şi (6) privind condiţiile de adoptare a ordonanţelor de urgenţă.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine că, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora“.

Referitor la acest text din Legea fundamentală, în jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 255/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea Constituţională a statuat următoarele:

„Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: 

– existenţa unei situaţii extraordinare; 

– reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; 

– urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Dincolo de caracterul tranşant al formulei utilizate de legiuitorul constituant, intenţia acestuia şi finalitatea urmărită, constând în restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine, sunt evidenţiate cu pregnanţă de deosebirile dintre actualul text constituţional şi cel anterior, fostul articol 114 alin. (4) din Constituţie, în forma iniţială. Potrivit acelui text, posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă era condiţionată exclusiv de existenţa unor cazuri excepţionale.

Termenul «cazuri excepţionale» acolo utilizat a fost înlocuit, în noua redactare, cu acela de «situaţii extraordinare». Mai mult, deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată“, consacrând, astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării. În sfârşit, din raţiuni de rigoare legislativă, a instituit exigenţa motivării urgenţei în chiar cuprinsul ordonanţei adoptate în afara unei legi de abilitare.

Chiar sub imperiul reglementării constituţionale anterioare în materie, Curtea, referindu-se la cazul excepţional, de care depindea legitimitatea constituţională a adoptării unei ordonanţe de urgenţă, a statuat că acesta este definit în raport cu „necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public“ (Decizia nr. 65/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995). Cu aceeaşi finalitate, a definirii cât mai precise a cazului excepţional, Curtea a precizat că de esenţa acestuia este caracterul obiectiv, «în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă» (Decizia nr. 83/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Cele statuate de Curte în această materie, sub imperiul reglementării constituţionale anterioare, ca urmare a unei interpretări care transgresa litera textului constituţional, evidenţiindu-i înţelesul prin prisma intenţiei legiuitorului constituant şi a finalităţii urmărite, precum şi prin utilizarea unor principii şi constante ale dreptului, sunt cu atât mai pertinente, în prezent, dacă se are în vedere că punctul de vedere înfăţişat îşi are suport deplin în chiar litera reglementării constituţionale de referinţă, în actuala sa redactare.

De altfel, însuşi Guvernul, în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, defineşte situaţia de urgenţă în termeni similari celor utilizaţi de Curte, şi anume ca «eveniment excepţional, cu caracter nonmilitar care prin amploare şi intensitate ameninţă viaţa şi sănătatea populaţiei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale importante, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni urgente, alocarea de resurse suplimentare şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate».“

În cauza de faţă, textul de lege abrogat prin dispoziţia care formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate prevedea că preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, numiţi pentru o perioadă de 5 ani, pot fi revocaţi de către primul-ministru pentru încălcarea dispoziţiilor legale privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor (dispoziţii cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002) sau pentru condamnarea penală prin hotărâre judecătorească definitivă.

În preambulul ordonanţei de urgenţă prin care se dispune abrogarea textului de lege menţionat, se precizează că această măsură este luată „în vederea înlăturării limitărilor existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, inclusiv prin numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, situaţie care justifică caracterul de urgenţă şi excepţional“.

Mai explicit, în Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă nr. 11/2005, care formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, se arată, cu aceeaşi finalitate, că „asigurarea eficientei funcţionări a instituţiilor guvernamentale, înlăturarea disfuncţionalităţilor, aplicarea unei reforme structurale, compatibilizarea normelor şi organismelor publice cu normele şi instituţiile europene impun, uneori, necesitatea desemnării unor persoane noi în funcţii de conducere ale organelor de specialitate din subordinea Guvernului“.

Aşadar, Curtea observă că intenţia legiuitorului delegat, aşa cum rezultă din abrogarea dispoziţiei legale menţionate şi din motivaţia acestei măsuri, a fost aceea de a da posibilitatea primului-ministru să-i înlocuiască din funcţie pe preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, aflaţi în exercitarea unui mandat de 5 ani, fără ca acestora să li se reproşeze vreo abatere de natură disciplinară sau penală.

În principiu, o asemenea măsură poate prezenta urgenţa cerută de art. 115 alin. (4) din Constituţie, dar, pentru ca ordonanţa de urgenţă atacată să se justifice, se impunea să existe şi să fie descrise concret acele situaţii enumerate generic în preambulul ordonanţei de urgenţă şi în Nota sa de fundamentare (lipsa de eficienţă a Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii datorată conducătorilor în funcţie, disfuncţiile iremediabile sub conducerea acestora, opoziţia lor la efectuarea reformei structurale a instituţiei etc.) şi să se explice de ce aceste împrejurări constituie „situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“.

Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, de natură să justifice adoptarea unei măsuri de înlăturare a stabilităţii instituţiei legale, reglementată prin instituirea duratei perioadei de exercitare a unor funcţii, constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu.

Întrucât în cauza de faţă nu rezultă împrejurări de natura celor prevăzute în art. 115 alin. (4) din Constituţie, care să justifice abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002, cu consecinţa abilitării primului-ministru de a-i revoca din funcţie pe preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii pentru motive aflate la libera sa apreciere, independente de activitatea şi de culpabilitatea acestora, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 este neconstituţională.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1–3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

C U R T E A   C O N S T I T U Ţ I O N A L Ă

În numele legii

D E C I D E:

Admite excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, excepţie ridicată de Ion Smeeianu în Dosarul nr. 2.138/2005 al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 14 martie 2006.