Decizia Curţii Constituţionale nr. 220/2004

M. Of. nr. 539 din 16 iunie 2004

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

D E C I Z I A  Nr. 220

din 6 mai 2004

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare

 

Nicolae Popa − preşedinte

Costică Bulai − judecător

Nicolae Cochinescu − judecător

Constantin Doldur − judecător

Kozsokár Gábor − judecător

Petre Ninosu − judecător

Şerban Viorel Stănoiu − judecător

Lucian Stângu − judecător

Ioan Vida − judecător

Florentina Baltă − procuror

Gabriela Dragomirescu − magistrat-asistent şef

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare. Excepţia a fost ridicată de Maria Viorica Fabiola Ana Terdic şi Marius Tudor Terdic în Dosarul nr. 7.339/2003 al Curţii de Apel Cluj − Secţia comercială şi de contencios administrativ. 

La apelul nominal răspunde, pentru autorii excepţiei, avocat Dan C. Stegăroiu, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. 

Reprezentantul autorilor excepţiei pune concluzii de admitere a acesteia, arătând că prin procedura administrativă prealabilă şi prin impunerea termenului prevăzut de art. 5 alin. 1 şi 5 din legea criticată se ajunge la o veritabilă expropriere a titularului dreptului de proprietate. Aşa fiind, în speţă devin aplicabile dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, referitoare la jurisdicţiile speciale administrative care sunt facultative şi gratuite. Menţionează că textele de lege criticate au mai făcut obiectul controlului de constituţionalitate, dar nu raportat, ca în cauză, la prevederile art. 15 şi ale art. 44 alin. (1), (2), (3) şi (8) din Constituţie, republicată. 

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, invocând în acest sens jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale. 

C U R T E A,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 2 martie 2004, pronunţată în Dosarul nr. 7.339/2003, Curtea de Apel Cluj − Secţia comercială şi de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare. Excepţia a fost ridicată de Maria Viorica Fabiola Ana Terdic şi Marius Tudor Terdic într-o cauză de contencios administrativ în care aceştia solicită anularea certificatelor de atestare a dreptului de proprietate asupra unor terenuri. 

În motivarea excepţiei se susţine că textele de lege criticate contravin prevederilor art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21, art. 41 alin. (1), (2), (3) şi (7), art. 48 alin. (1) şi ale art. 51 din Constituţie. Astfel, se arată că dispoziţiile cuprinse în alin. 1 al art. 5 din Legea nr. 29/1990, referitoare la procedura administrativă prealabilă sesizării instanţei de judecată, îngrădesc accesul liber la justiţie, întrucât „adresarea prealabilă la forul administrativ este fără eficienţă”, ajungându-se chiar la o „anulare a dreptului de a apela la instanţa de judecată din considerente procedurale”. De asemenea, se invocă încălcarea dreptului constituţional al persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, deoarece acest drept de acţiune este, în opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, imprescriptibil, „ori prin legea specială criticată se instituie un termen restrictiv de 30 de zile”. 

Neconstituţionalitatea dispoziţiilor alin. 5 al art. 5 din lege constă în aceea că, prin restrângerea la un an a dreptului de a acţiona în justiţie autoritatea publică ce a produs vătămarea, nu se respectă imprescriptibilitatea dreptului la acţiune, „ocrotirea egală a dreptului de proprietate devine iluzorie” şi se ajunge la o expropriere şi la o confiscare a averii prezumate a fi dobândită licit, întemeiate pe dispoziţii procedurale. Autorul excepţiei consideră că astfel se încalcă prevederile art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21 alin. (1), art. 41 alin. (1), (2), (3) şi (7) şi ale art. 51 din Constituţie. 

Curtea de Apel Cluj − Secţia comercială şi de contencios administrativ apreciază că excepţia de neconstituţionalitate referitoare la dispoziţiile art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ, în raport de prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (3) şi (4), precum şi ale art. 52 din Constituţie, republicată, este neîntemeiată, deoarece „procedura plângerii prealabile nu poate fi considerată ca fiind o jurisdicţie specială administrativă în sensul dispoziţiilor constituţionale anterior menţionate”. 

Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 18¹ din Legea nr. 35/1997, cu modificările ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al instituţiei Avocatul Poporului. 

Guvernul consideră că textele de lege criticate nu contravin prevederilor constituţionale invocate de autorul excepţiei. Astfel, art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare, instituie o procedură prealabilă sesizării instanţei judecătoreşti, care nu poate fi confundată cu jurisdicţia specială administrativă prevăzută în art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată. Consideră că, în sensul acestor dispoziţii constituţionale, cuvântul „jurisdicţie” desemnează „un organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale, respectiv un organ care are ca atribuţii soluţionarea de litigii, în condiţiile unei proceduri contradictorii şi publice, asemenea unei instanţe judecătoreşti”, pe când procedura prealabilă este o procedură graţioasă, „care nu presupune implicarea unui organ cu atribuţii jurisdicţionale, ci chiar a aceluiaşi organ care a emis actul administrativ sau a organului ierarhic superior”. 

Cât priveşte critica de neconstituţionalitate sub aspectul încălcării art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală, se apreciază că termenul de prescripţie de 30 de zile instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990 respectă prevederile constituţionale, întrucât, prin lege organică, legiuitorul are competenţa şi opţiunea de a reglementa asupra condiţiilor şi limitelor exercitării dreptului de sesizare a instanţei cu o acţiune de contencios administrativ de către persoana vătămată de o autoritate publică. În sprijinul acestor susţineri se invocă jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale. 

Avocatul Poporului apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Astfel, textul de lege criticat nu contravine art. 21 alin. (3) din Constituţie, republicată, întrucât instituirea de către legiuitor a unei proceduri administrative prealabile sesizării instanţelor judecătoreşti are drept scop asigurarea rezolvării cu celeritate a unor categorii de litigii şi limitarea, pe cât posibil, a cheltuielilor. Această reglementare nu poate avea ca efect limitarea accesului la justiţie, atât timp cât contestatorul se poate adresa instanţei de contencios administrativ împotriva soluţiei date de organul administrativ. Totodată, se arată că prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, invocate de autorul excepţiei, nu sunt incidente în cauză, întrucât textul de lege criticat reglementează o procedură administrativă prealabilă sesizării instanţelor judecătoreşti, şi nu una administrativ-jurisdicţională. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate faţă de dispoziţiile art. 48 din Constituţie, devenit art. 52, consideră că nu există o încălcare a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, întrucât stabilirea condiţiilor şi limitelor exercitării acestui drept sunt de domeniul legii organice, iar Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 aparţine unei asemenea categorii de legi. 

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere. 

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, republicată, precum şi ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată. 

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare, care au următorul cuprins:

− Art. 5: „Înainte de a cere instanţei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2, autorităţii emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. [...]

În toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.”

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, legea criticată contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21, ale art. 41 alin. (1), (2), (3) şi (7), devenit art. 44 alin. (1), (2), (3) şi (8), ale art. 48 alin. (1), devenit art. 52 alin. (1), şi ale art. 51, devenit art. 1 alin. (5). Textele din Constituţia republicată invocate ca fiind încălcate dispun cu privire la: art. 1 alin. (5) − supremaţia şi obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor; art. 15 − principiile universalităţii şi neretroactivităţii legii; art. 16 alin. (2) − egalitatea în drepturi a cetăţenilor; art. 21 − accesul liber la justiţie; art. 44 alin. (1), (2), (3) şi (8) − garantarea şi ocrotirea în mod egal de lege a dreptului de proprietate privată, indiferent de titular; interzicerea exproprierii în afara condiţiilor stabilite de lege; interzicerea confiscării averii prezumate a fi dobândită în mod licit; art. 52 alin. (1) − dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei produse printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. 

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele:

În esenţă, se susţine că art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare, limitează accesul liber la justiţie prin instituirea procedurii administrative prealabile sesizării instanţei judecătoreşti şi a termenului de cel mult un an pentru exercitarea dreptului la acţiune de către persoana vătămată printr-un act al administraţiei publice. 

Din analiza textelor de lege criticate rezultă că acestea stabilesc obligativitatea îndeplinirii procedurii administrative prealabile sesizării instanţei judecătoreşti, precum şi limitele şi condiţiile pentru realizarea acestei proceduri speciale, obligatorii. Curtea constată că instituirea prin aceste dispoziţii a recursului prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar pe de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerităţii. 

Sub acest aspect, Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, şi prin Decizia nr. 199 din 13 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 476 din 3 iulie 2003, că „instituirea prin lege a unei proceduri administrative ori administrativ jurisdicţionale prealabile sesizării instanţelor judecătoreşti nu este de natură să îngrădească exerciţiul dreptului de acces liber la justiţie, [...] ci, dimpotrivă, constituie o măsură de protecţie care nu poate avea ca efect, în nici un mod, limitarea accesului la justiţie”. De asemenea, în acelaşi sens, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului statuează că „dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Convenţia l-a recunoscut fără să-l definească în sensul restrâns al cuvântului, există posibilitatea limitărilor implicite admise chiar în afara limitelor care circumscriu conţinutul oricărui drept” (Cauza Golder contra Regatului Unit, 1975). Faţă de cele arătate, Curtea urmează să respingă susţinerile privind încălcarea art. 21 din Constituţie, republicată. 

În legătură cu critica referitoare la nesocotirea, prin art. 5 din lege, a dreptului constituţional al persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, Curtea constată, de asemenea, că aceasta este neîntemeiată. Aceasta deoarece, conform art. 52 alin. (2) din Constituţie, republicată, „condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”, iar Legea nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare, este, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Legea fundamentală, lege organică care reglementează contenciosul administrativ. 

Autorii excepţiei mai invocă şi încălcarea art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, care dispune că „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”. Curtea observă că „jurisdicţiile speciale administrative” reprezintă o activitate jurisdicţională realizată de un organ de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unei instituţii a administraţiei publice sau al unor autorităţi administrative autonome, care se realizează conform procedurii imperative prevăzute într-o lege specială, procedură asemănătoare cu cea a instanţelor de judecată, desfăşurată însă paralel şi separat de aceasta. Pe de altă parte, prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 (nepublicată încă), Curtea a reţinut că „în virtutea principiului neretroactivităţii legii civile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie, această dispoziţie nu poate fi considerată ca aplicabilă decât în cazul unor acţiuni ulterioare intrării în vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constituţia a fost revizuită, textul fiind introdus prin această lege”. Prin aceeaşi decizie s-a mai reţinut că textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor art. 5 din legea criticată, prevederi care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal, întrucât „dispoziţia constituţională a desfiinţat condiţia prealabilă numai pentru procedura administrativă jurisdicţională. Nici o dispoziţie constituţională nu interzice ca, prin lege, să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau ierarhic”. 

Cele statuate prin decizia menţionată sunt valabile şi în prezenta cauză, astfel că susţinerile autorilor excepţiei urmează a fi înlăturate. 

În sfârşit, în legătură cu dispoziţiile constituţionale ale art. 44 alin. (1), (2), (3) şi (8), referitoare la ocrotirea şi garantarea dreptului de proprietate privată, ale art. 1 alin. (5), privind supremaţia şi obligativitatea respectării Constituţiei, şi cele ale art. 16 alin. (2), care consacră principiul egalităţii în drepturi, invocate de asemenea ca fiind încălcate, Curtea constată că acestea nu au incidenţă în cauză, aşa încât criticile formulate nu pot fi reţinute. 

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, republicată, precum şi al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992, republicată,

C U R T E A

În numele legii

D E C I D E:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 şi 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare, excepţie ridicată de Maria Viorica Fabiola Ana Terdic şi Marius Tudor Terdic în Dosarul nr. 7.339/2003 al Curţii de Apel Cluj − Secţia comercială şi de contencios administrativ. 

Definitivă şi obligatorie. 

Pronunţată în şedinţa publică din data de 6 mai 2004.