Decizia Curţii Constituţionale nr. 188/2004

M. Of. nr. 498 din 2 iunie 2004

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

D E C I Z I A  Nr. 188

din 27 aprilie 2004

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990

 

Nicolae Popa − preşedinte

Costică Bulai − judecător

Nicolae Cochinescu − judecător

Constantin Doldur − judecător

Kozsokár Gábor − judecător

Petre Ninosu − judecător

Şerban Viorel Stănoiu − judecător

Lucian Stângu − judecător

Ioan Vida − judecător

Aurelia Popa − procuror

Mihai Paul Cotta − magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, excepţie ridicată de Grigore Marian în Dosarul nr. 3.070/2003 al Curţii de Apel Bucureşti − Secţia contencios-administrativ. 

La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, prin consilier juridic, şi Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, prin consilier juridic. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. 

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate solicită admiterea acesteia, considerând că obligativitatea procedurii administrative prealabile, precum şi termenul de 30 de zile în care trebuie exercitată aceasta, prevăzute de art. 5 din Legea nr. 29/1990, încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată. Se mai arată că limitarea la un an a termenului în care se poate cere anularea actului administrativ ilegal este neconstituţională în raport cu dispoziţiile constituţionale ale art. 52 alin. (2) şi art. 1 alin. (5). De altfel, se susţine în continuare, după expirarea acestui termen este afectat şi liberul acces la justiţie. 

Reprezentantul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei apreciază că dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 sunt constituţionale, accesul liber la justiţie nefiind limitat prin prevederea termenului în care persoana vătămată se poate adresa instanţei. 

Reprezentantul Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti arată că în jurisprudenţa sa Curtea Constituţională s-a mai pronunţat asupra excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor criticate, excepţie care a fost respinsă prin mai multe decizii. 

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că dispoziţiile criticate au mai fost supuse controlului de constituţionalitate, iar Curtea a respins excepţia de neconstituţionalitate cu acest obiect ca neîntemeiată. 

C U R T E A,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 12 noiembrie 2003, pronunţată în Dosarul nr. 3.070/2003, Curtea de Apel Bucureşti − Secţia contencios-administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, excepţie ridicată de Grigore Marian. 

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 51 [devenit, după revizuirea Constituţiei, art. 1 alin. (5)], ale art. 16 alin. (1), ale art. 21, ale art. 48 alin. (1) şi (2) [devenit art. 52 alin. (1) şi (2)] şi ale art. 49 [devenit art. 53]. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră totodată că sunt încălcate şi unele reglementări internaţionale, şi anume: din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului − dispoziţiile art. 7 privind egalitatea în drepturi, ale art. 8 privind accesul la justiţie, ale art. 29 privind restrângerea în anumite condiţii a exerciţiului unor drepturi, ale art. 30 privind interzicerea suprimării drepturilor şi libertăţilor; din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale − dispoziţiile art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, ale art. 4 privind restrângerea în anumite condiţii a exerciţiului unor drepturi şi ale art. 5 privind interzicerea suprimării în orice fel a drepturilor omului; din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice − dispoziţiile art. 2 pct. 1 şi 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, ale art. 4 pct. 2 privind situaţiile excepţionale, ale art. 5 pct. 1 privind interzicerea suprimării în orice fel a drepturilor şi libertăţilor omului, ale art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil şi ale art. 26 privind egalitatea. De asemenea, sunt invocate în susţinerea excepţiei dispoziţiile art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, ale art. 17 privind interzicerea suprimării drepturilor şi libertăţilor omului şi ale art. 18 privind restrângerea în anumite condiţii a exerciţiului unor drepturi din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 

În ceea ce priveşte încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie, republicată, autorul excepţiei de neconstituţionalitate arată că art. 5 din Legea nr. 29/1990 „instituie o discriminare nepermisă între cetăţenii care au drept la acţiune, pentru simplul fapt că au avut şansa de a îndeplini concomitent condiţiile art. 1 şi 5 din Legea nr. 29/1990, şi cetăţenii care au fost vătămaţi în dreptul lor după trecerea unui an de la publicarea în Monitorul Oficial a actului administrativ cu caracter normativ anulabil”, aceştia din urmă fiind privaţi astfel de posibilitatea apărării în justiţie a drepturilor lor, spre deosebire de cei din prima categorie. 

Se arată că termenul de un an, instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990, în care poate fi introdusă o cerere de anulare a unui act administrativ, contravine art. 21 şi art. 52 din Constituţie, republicată, întrucât „ori de câte ori producerea vătămării/prejudiciului [are loc] după trecerea unui an de la publicarea actului administrativ susceptibil a fi declarat nul, actele administrative cu caracter normativ emise cu încălcarea legii ar deveni inatacabile [...], căpătând putere de lege, în dispreţul legii, fără a putea fi atacate din punct de vedere al legalităţii”, iar persoana vătămată într-un „interes legitim” − aşa cum prevede art. 52 după revizuirea şi republicarea Constituţiei − nu poate obţine recunoaşterea acestuia. De asemenea, se apreciază că „termenele procedurale instituite prin art. 5 al Legii nr. 29/1990, având drept consecinţă decăderea sau perimarea cererii, sunt de natură a limita în timp dreptul fundamental al liberului acces la justiţie”, ceea ce contravine art. 21 alin. (2) din Constituţie, republicată. Se consideră că dispoziţiile criticate contravin prevederilor art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, conform cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative. 

Autorul excepţiei susţine, prin raportare la art. 52 din Constituţie, republicată, privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, că acest drept „nu poate fi limitat în timp nici măcar de legea organică la care face trimitere art. 52 alin. (2) din Constituţie”, întrucât trebuie respectate art. 1 alin. (5) şi art. 53 din Constituţie, republicată, precum şi prevederile pactelor şi tratatelor la care România este parte, cerinţe neîndeplinite însă de dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990. 

De asemenea, se consideră că, în condiţiile în care legile organice − în speţă Legea nr. 29/1990 − încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 53, acestea „ar fi plasate, în cel mai bun caz, în acelaşi plan cu însăşi Constituţia, dar mai degrabă deasupra ei, fiind în esenţă legi constituţionale care ar fi trebuit să fie aprobate prin referendum”, fapt ce încalcă art. 73 alin. (2) şi alin. (3) lit. k) din Constituţie, republicată. 

Referitor la Legea nr. 29/1990 se mai susţine că aceasta „derogă prin art. 5 de la prevederile dreptului comun, respectiv de la art. 5 şi art. 1200 alin. 1 din Codul civil, precum şi de la prevederile art. 2 din Decretul nr. 167/1958 [...]”. 

Curtea de Apel Bucureşti − Secţia contencios administrativ, formulându-şi opinia asupra excepţiei, consideră că aceasta este neîntemeiată. Se arată că legiuitorul este cel în măsură a stabili condiţiile şi limitele de exercitare a dreptului la reparaţie al persoanei vătămate printr-un act administrativ, iar procedura prevăzută de art. 5 din Legea nr. 29/1990 „reprezintă încă o modalitate de apărare a drepturilor pretins vătămate”. Se mai apreciază că prevederile criticate corespund exigenţelor principiului soluţionării cauzei într-un „termen rezonabil”, conform art. 6 pct. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului. 

Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 18¹ din Legea nr. 35/1997, cu modificările ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al instituţiei Avocatul Poporului. 

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. 

Se arată că procedura administrativă prealabilă instituită prin reglementarea criticată „reprezintă pentru cetăţean încă o posibilitate în apărarea drepturilor sale”. În opinia Guvernului, art. 5 din Legea nr. 29/1990 nu încalcă art. 16 din Constituţie, republicată, întrucât „se aplică oricărei persoane fizice sau juridice ce a fost vătămată în drepturile sale”, necreând privilegii sau discriminări. În acest sens se invocă şi jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale. 

În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea art. 21 din Constituţie, republicată, Guvernul consideră că „instituirea prin lege a unei proceduri administrative ori administrativ-jurisdicţionale prealabile sesizării instanţelor judecătoreşti nu este de natură să îngrădească exerciţiul dreptului de acces la justiţie”, ci „constituie o măsură de protecţie care nu poate avea ca efect, în nici un mod, limitarea accesului la justiţie”. Se mai arată că această procedură este de natură „să asigure soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale şi evitarea cheltuielilor de judecată”, iar contestatorul, dacă este nemulţumit de soluţia dată, are posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ. 

Referitor la invocarea încălcării dispoziţiilor art. 52 alin. (2) din Constituţie, republicată, Guvernul arată că acestea nu sunt încălcate, întrucât art. 5 din Legea nr. 29/1990 este chiar expresia acestor prevederi constituţionale. 

De asemenea, se consideră că instituirea prin lege a unei proceduri administrativ-jurisdicţionale, precum şi stabilirea unor termene pentru sesizarea instanţei judecătoreşti nu sunt de natură a încălca exigenţele art. 1 alin. (5) din Constituţie, republicată. 

În sprijinul punctului său de vedere Guvernul invocă şi jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale. 

Avocatul Poporului consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 

În argumentarea acestui punct de vedere se arată că „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său poate sesiza tribunalul, după îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii instituite prin art. 5 din Legea nr. 29/1990”, ceea ce corespunde dispoziţiilor art. 16 din Constituţie, republicată. 

Avocatul Poporului consideră că instituirea unei proceduri administrative prealabile nu încalcă nici dispoziţiile art. 21 alin. (1), (2) şi (4) din Constituţie, republicată. De asemenea, se apreciază că prevederea unui „termen de un an în care acţiunea de anulare a unui act administrativ trebuie să fie formulată nu este de natură să îngrădească liberul acces la justiţie”, întrucât „finalitatea sa este [...] de a facilita aplicarea în condiţii optime a acestui principiu de drept constituţional, prin asigurarea unui climat de ordine, prevenirea eventualelor abuzuri şi limitarea efectelor perturbatoare asupra stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice civile”. 

În ceea ce priveşte invocarea art. 52 din Constituţie, republicată, în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, Avocatul Poporului apreciază că reglementarea legală criticată nu contravine acestei prevederi constituţionale, iar Legea nr. 29/1990 satisface cerinţele art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, republicată, aceasta fiind o lege organică. 

În susţinerea punctului său de vedere Avocatul Poporului invocă şi jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale. 

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părţilor prezente şi ale procurorului, dispoziţiile legale criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, republicată, precum şi celor ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată. 

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, care au următorul cuprins:

„Înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2, autorităţii emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. 

În cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza tribunalul în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei. 

Dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevăzut în alineatul precedent, se calculează de la comunicarea de către acea autoritate a soluţiei date reclamaţiei. 

Sesizarea tribunalului se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia în termenul prevăzut la alin. 1.

 În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.”

Textele constituţionale invocate în susţinerea excepţiei sunt art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 21, art. 52 alin. (1) şi (2), precum şi art. 53, având următorul cuprins:

− Art. 1 alin. (5): „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”;

− Art. 16 alin. (1): „Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.”;

− Art. 21: „(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. 

(2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. 

(3) Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. 

(4) Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.”;

− Art. 52 alin. (1) şi (2): „(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. 

(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”;

− Art. 53: „(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. 

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.”

De asemenea, autorul excepţiei de neconstituţionalitate invocă încălcarea unor prevederi cuprinse în documente internaţionale, după cum urmează:

− din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului: art. 7 privind egalitatea în drepturi, art. 8 privind accesul la justiţie, art. 29 privind restrângerea în anumite condiţii a exerciţiului unor drepturi şi art. 30 privind interzicerea suprimării drepturilor şi libertăţilor;

− din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale: art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, art. 4 privind restrângerea în anumite condiţii a exerciţiului unor drepturi şi art. 5 privind interzicerea suprimării în orice fel a drepturilor omului;

− din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice: art. 2 pct. 1 şi 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, art. 4 pct. 2 privind situaţiile excepţionale, art. 5 pct. 1 privind interzicerea suprimării în orice fel a drepturilor şi libertăţilor recunoscute în pact, art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil şi art. 26 privind egalitatea;

− din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale: art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 17 privind interzicerea suprimării drepturilor şi libertăţilor omului şi art. 18 privind restrângerea în anumite condiţii a exerciţiului unor drepturi. 

În esenţă, se susţine că termenul de cel mult un an prevăzut de textul criticat pentru introducerea cererii în instanţă este neconstituţional, încălcând dispoziţiile invocate din Legea fundamentală care nu prevăd o asemenea limitare a dreptului de acces liber la justiţie pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi anularea actului administrativ. 

Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că, potrivit dispoziţiilor fostului art. 48 alin. (2) din Constituţie, cât şi celor ale art. 52 alin. (2) din Constituţia revizuită, condiţiile şi limitele exercitării dreptului recunoscut persoanei vătămate în dreptul său ori într-un interes legitim se stabilesc prin lege organică. Art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, republicată, prevede ca lege organică Legea contenciosului administrativ. 

Pe de altă parte, atât jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului au admis posibilitatea unor limitări aduse prin lege exercitării accesului liber la justiţie. Astfel, Curtea Constituţională, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, a stabilit că „legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi modalităţile instituite prin lege”. 

Conform jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, „dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Convenţia l-a recunoscut fără să-l definească în sensul restrâns al cuvântului, există posibilitatea limitărilor implicit admise chiar în afara limitelor care circumscriu conţinutul oricărui drept.” [Cazul Golder contra Regatului Unit, 1975]. 

Curtea constată că nici una dintre prevederile documentelor internaţionale invocate de autorul excepţiei nu este încălcată de dispoziţia legală criticată pentru neconstituţionalitate. 

Cu privire la susţinerea autorului excepţiei că, în unele cazuri, Curtea Supremă de Justiţie a considerat că instanţele de contencios administrativ nu sunt competente să se pronunţe cu privire la hotărârile normative adoptate de Guvern, Curtea reţine că aceasta este o problemă de interpretare şi aplicare a legii, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, nu este de resortul Curţii Constituţionale, ci al instanţelor judecătoreşti. 

În legătură cu susţinerea autorului excepţiei că textul criticat vine în contradicţie cu unele dispoziţii ale Codului civil şi Decretului nr. 167/1958 privind prescripţia extinctivă, Curtea nu se poate pronunţa, întrucât, chiar dacă ar fi reale, eventualele contradicţii între dispoziţiile legale menţionate nu pot fi soluţionate decât de către autoritatea legiuitoare. 

În ceea ce priveşte invocarea dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, care prevăd că „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, Curtea observă că, în virtutea principiului neretroactivităţii legii civile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie, republicată, această dispoziţie nu poate fi considerată ca aplicabilă decât în cazul unor acţiuni ulterioare intrării în vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constituţia a fost revizuită, textul fiind introdus prin această lege. Pe de altă parte, textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal. Dispoziţia constituţională invocată a desfiinţat condiţia prealabilă numai pentru procedura administrativă jurisdicţională. Nici o dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este de exemplu procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic. 

Faţă de cele de mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, republicată, precum şi al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 şi al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată,

C U R T E A

În numele legii

D E C I D E:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, excepţie ridicată de Grigore Marian în Dosarul nr. 3.070/2003 al Curţii de Apel Bucureşti − Secţia contencios administrativ. 

Definitivă şi obligatorie. 

Pronunţată în şedinţa publică din data de 27 aprilie 2004.