Decizia Curţii Constituţionale nr. 1133/2007

M. Of. nr. 851 din 12 decembrie 2007

 

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

DECIZIA Nr. 1.133

din 27 noiembrie 2007

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 – art. 22 din cap. III „Procedura de urmărire şi judecare” al Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, art. 23 şi art. 24 din aceeaşi lege, precum şi ale art. I şi art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 pentru modificarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială

 

Ioan Vida – preşedinte

Nicolae Cochinescu – judecător

Aspazia Cojocaru – judecător

Acsinte Gaspar – judecător

Ion Predescu – judecător

Puskás Valentin Zoltán – judecător

Tudorel Toader – judecător

Augustin Zegrean – judecător

Marinela Mincă – procuror

Afrodita Laura Tutunaru – magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 – 22 din cap. III „Procedura de urmărire şi judecare” al Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, ale art. 23 şi art. 24 din aceeaşi lege, precum şi ale art. I şi art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 pentru modificarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului. 

Dezbaterile au avut loc şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă din data de 13 noiembrie 2007. Ulterior, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea Constituţională a amânat pronunţarea la data de 20 noiembrie 2007 şi, respectiv, 27 noiembrie 2007. 

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Adresa nr. 8.525 din 19 octombrie 2007, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională, în temeiul art. 146 lit. d) teza finală din Constituţie, cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 12 – art. 22 din cap. III „Procedura de urmărire şi judecare” al Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, ale art. 23 şi art. 24 din aceeaşi lege, precum şi ale art. I şi art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 pentru modificarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială. 

Excepţia de neconstituţionalitate se întemeiază pe următoarele motive:

1. Potrivit art. 109 alin. (3) din Constituţie, o lege privind responsabilitatea ministerială poate reglementa numai cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. 

Contrar acestei norme constituţionale, prin dispoziţiile legale care formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate s-au instituit reguli de procedură privind urmărirea penală şi judecarea membrilor Guvernului. 

2. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 contravine şi dispoziţiilor constituţionale ale art. 115 alin. (4), deoarece s-a emis fără a exista o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată. 

3. Art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 prin care se modifică art. 16 alin. (4) din Legea nr. 115/1999 vine în conflict şi cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, şi anume autonomia Camerelor Parlamentului, atribuţiile exclusive ale Preşedintelui României ce decurg din legitimitatea sa electorală, precum şi atribuţiile şi statutul constituţional ale Consiliului Superior al Magistraturii. 

4. Dispoziţiile legale atacate contravin, de asemenea, prevederilor art. 124 alin. (2) din Constituţie, privind puterea judecătorească, deoarece comisia specială instituită prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007, incluzând 5 judecători, apare ca o autoritate jurisdicţională, ceea ce duce la concluzia că membrii Guvernului sunt supuşi altor reguli decât cele care rezultă din textul constituţional menţionat. Aceleaşi dispoziţii contravin şi art. 125 alin. (3) din Constituţie, în sensul că „Funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior”. 

5. Dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 excedează prevederilor art. 134 alin. (4) din Legea fundamentală, deoarece adaugă atribuţii noi Consiliului Superior al Magistraturii, care depăşesc sfera rolului său constituţional de garant al independenţei justiţiei. 

Potrivit dispoziţiilor art. 33 din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctul de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, deoarece din interpretarea sistematică a textelor legale care reglementează rolul şi atribuţiile Avocatului Poporului, precum şi a dispoziţiilor constituţionale ce reglementează sfera subiectelor de drept care pot sesiza Curtea Constituţională cu o excepţie de neconstituţionalitate reiese că Avocatul Poporului are competenţa de a declanşa controlul de constituţionalitate prin sesizarea Curţii Constituţionale numai în ceea ce priveşte apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice. 

Guvernul consideră, de asemenea, că motivele de neconstituţionalitate invocate de Avocatul Poporului sunt neîntemeiate, pentru următoarele considerente: 

– Legea privind responsabilitatea ministerială trebuie să cuprindă, pe lângă dispoziţii cu caracter substanţial, şi minime dispoziţii cu caracter procedural, deoarece în absenţa acestora din urmă s-ar ajunge fie la imposibilitatea aplicării dispoziţiilor constituţionale referitoare la dreptul de a cere urmărirea penală a ministrului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei, fie la subordonarea Guvernului faţă de Preşedinte. Cum însăşi Constituţia, prin art. 109 alin. (2), prevede o procedură specială de declanşare a urmăririi penale, este de atributul legii să detalieze şi să prevadă mijloace de punere în aplicare a acestui text constituţional. 

– Ordonanţa de urgenţă a fost adoptată ca urmare a existenţei unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu putea fi amânată, prezentată în expunerea de motive, şi anume existenţa unor sesizări împotriva ministrului de justiţie şi a ministrului internelor şi reformei administrative, care urmau să fie analizate, înainte de decizia Preşedintelui României, de către membrii comisiei propuşi chiar de aceşti miniştri, fapt de natură să atragă incompatibilitatea lor, blocarea activităţii comisiei şi tergiversarea luării unei decizii obiective şi întemeiate a Preşedintelui. Urgenţa este evidentă şi pentru faptul că, urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 665/2007 prin care s-a constatat neconstituţionalitatea art. 23 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 115/1999, cazurile în care se aplică procedura excepţională prevăzută de această lege se vor înmulţi, cuprinzând şi sesizările împotriva foştilor miniştri. 

– Prevederile ordonanţei de urgenţă nu contravin nici dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece instituirea unei comisii la nivel prezidenţial, având o anumită componenţă, nu pune în discuţie regimul constituţional al instituţiei prezidenţiale, nefiind de natură să aducă atingere competenţei, rolului şi poziţiei acestei instituţii. 

– Dispoziţiile legale criticate nu aduc atingere prevederilor constituţionale privind puterea judecătorească, deoarece alcătuirea comisiei din judecători inamovibili garantează independenţa şi asigură imparţialitatea activităţii sale, corectitudinea şi obiectivitatea raportului ce va fi prezentat Preşedintelui României. Opinia Avocatului Poporului potrivit căreia prin componenţă şi procedură comisia efectuează o activitate cvasijudiciară este nefondată, deoarece comisia nu se pronunţă cu privire la vinovăţia sau nevinovăţia ministrului asupra căruia poartă sesizarea, nu se pronunţă pe fondul cauzei penale, ci analizează numai faptul dacă sesizarea nu este cumva şicanatorie sau vexatorie. Compunerea comisiei din judecători nu poate fi caracterizată ca o încălcare a principiului separaţiei puterilor, aşa cum fără temei susţine Avocatul Poporului, în condiţiile în care Constituţia nu prevede o restricţie în acest sens, iar, în fapt, judecătorii sunt implicaţi şi în alte activităţi ce excedează activităţii de judecată, cum este activitatea Biroului Electoral Central. 

– Dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 nu încalcă prevederile art. 134 alin. (4) din Constituţie, deoarece prin acestea nu se adaugă noi atribuţii Consiliului Superior al Magistraturii, ci, dimpotrivă, posibilitatea Consiliului de a propune componenţa comisiei se circumscrie rolului său constituţional de garant al independenţei justiţiei. 

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 

CURTEA,

examinând sesizarea Avocatului Poporului, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

1. Curtea Constituţională constată că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 

Curtea nu poate să reţină cauza de inadmisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate invocată în punctul de vedere al Guvernului, deoarece art. 146 din Constituţie nu condiţionează, în modul arătat de Guvern, cazurile în care Avocatul Poporului este abilitat să adreseze Curţii Constituţionale sesizări şi, respectiv, excepţii de neconstituţionalitate. 

2. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 12 – 22 din cap. III „Procedura de urmărire şi judecare” al Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 23 martie 2007, ale art. 23 şi 24 din aceeaşi lege, precum şi ale art. I şi II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 pentru modificarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 678 din 4 octombrie 2007. 

3. Art. 12–24 din Legea nr. 115 din 28 iunie 1999 privind responsabilitatea ministerială reglementează procedura de urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. 

Prin art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95 din 4 octombrie 2007 s-a dispus modificarea art. 16 din legea menţionată, referitor la procedura de urmat în cazul în care Preşedintele României îşi exercită dreptul de a cere, potrivit art. 109 alin. (2) din Constituţie, urmărirea penală a unui membru al Guvernului, iar prin art. II al aceleiaşi ordonanţe s-a reglementat procedura numirii de către Preşedintele României, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, a comisiei speciale instituite pentru analiza sesizărilor cu privire la săvârşirea unei infracţiuni în exerciţiul funcţiei de către un membru al Guvernului. Prin art. II al ordonanţei de urgenţă s-a dispus, de asemenea, încetarea activităţii comisiei speciale constituite potrivit prevederilor anterioare şi s-a reglementat situaţia sesizărilor aflate în curs de soluţionare, în sensul preluării acestora de către comisia constituită potrivit prevederilor ordonanţei. 

4. Curtea Constituţională nu îşi însuşeşte motivul de neconstituţionalitate formulat de Avocatul Poporului, în sensul că procedura de urmărire penală şi de judecare a faptelor penale comise în exerciţiul funcţiei de către un membru al Guvernului nu poate fi reglementată prin legea responsabilităţii ministeriale, deoarece nici art. 109 alin. (3) din Constituţie, invocat în acest sens, şi nici un alt text din Legea fundamentală nu prevede o asemenea interdicţie. Singura condiţie restrictivă, izvorâtă din principiul supremaţiei Constituţiei, este aceea ca regulile de procedură instituite prin lege sau prin ordonanţă a Guvernului, supusă aprobării Parlamentului, să nu contravină normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie sau prevăzute în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte. 

Curtea nu reţine nici critica privind absenţa unei situaţii extraordinare care, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, să justifice adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, dat fiind că, în preambulul ordonanţei, Guvernul a invocat ca motiv de urgenţă posibilitatea blocării activităţii comisiei şi, implicit, a procedurii de urmărire penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei. În principiu, un astfel de motiv de urgenţă nu poate fi înlăturat. Curtea Constituţională urmează să examineze însă dacă, prin dispoziţiile pe care le cuprinde, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 nu contravine normelor şi principiilor consacrate în Legea fundamentală. 

De asemenea, Curtea urmează să respingă ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate privind art. 23 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 115/1999, întrucât prevederile cuprinse în aceste texte de lege au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 665 din 5 iulie 2007 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 10 august 2007), iar potrivit art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale „nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale”. 

5. Curtea Constituţională urmează să admită excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului, în sensul şi pentru motivele ce se vor arăta în continuare. 

6. În conformitate cu dispoziţiile art. 109 alin. (2) teza întâi din Constituţia României, „Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor”. 

Curtea constată că textul constituţional citat instituie necondiţionat dreptul Camerei Deputaţilor, Senatului şi Preşedintelui României de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. 

În consecinţă, atât cele două Camere ale Parlamentului, cât şi Preşedintele României au libertatea de a stabili, fără altă reglementare exterioară, aplicând direct Constituţia, modul de exercitare a acestui drept. 

Autorităţilor prevăzute la art. 109 alin (2) nu li se poate impune, fără să se încalce principiul separaţiei puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie, obligaţia de a efectua cercetări proprii sau de a încredinţa unor structuri extrajudiciare verificarea faptelor penale cu care sunt sesizate de Ministerul Public, de alte organe ale statului sau de cetăţeni. Asemenea cercetări au caracterul de acte de urmărire penală sau de acte premergătoare urmăririi penale şi sunt cu totul străine statutului juridic constituţional, rolului şi funcţiilor autorităţilor publice menţionate. 

Cerând urmărirea penală a unor membri ai Guvernului sau refuzând să dea curs unei sesizări în acest sens, Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României îşi asumă răspunderea politică pentru temeinicia deciziei lor. 

Examinând dispoziţiile art. 16 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, în raport cu prevederile art. 109 alin. (2) din Constituţie, Curtea Constituţională constată că textul de lege analizat restrânge, prin condiţiile pe care le impune, dreptul Preşedintelui României de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. 

Astfel, din analiza alin. (1) al textului de lege rezultă că Preşedintele României nu îşi poate exercita dreptul prevăzut de art. 109 alin. (2) din Constituţie decât „la propunerea comisiei speciale instituite pentru analiza sesizărilor cu privire la săvârşirea unei infracţiuni în exerciţiul funcţiei de către membrii Guvernului” şi după ce „adresează ministrului justiţiei o cerere în acest scop, pentru a proceda potrivit legii”. 

Alineatul (2) al aceluiaşi articol din lege impune şi exigenţa ca, pentru a-şi exercita dreptul constituţional menţionat, Preşedintele României să fie sesizat de către primul-ministru, de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau de procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie. 

În sfârşit, potrivit alin. (3) al textului de lege, cetăţenii care au cunoştinţă „despre săvârşirea unei fapte penale de către membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor” nu se pot adresa direct Preşedintelui României pentru ca acesta să ceară urmărirea penală a miniştrilor în cauză, ci „primului-ministru, procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie” pentru a solicita sesizarea Preşedintelui României. 

Toate aceste condiţii sunt de natură să restrângă până la anihilare dreptul constituţional menţionat al Preşedintelui României, exercitarea acestuia fiind dependentă de acţiunea şi de decizia celorlalte autorităţi prevăzute în textul legii. 

7. Pentru aceleaşi considerent, Curtea Constituţională urmează să constate neconstituţionalitatea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95 din 4 octombrie 2007, care modifică art. 16 din Legea nr. 115/1999 într-un sens şi mai restrictiv. 

Astfel, Curtea constată că textul modificat prin ordonanţa de urgenţă înlătură posibilitatea ca Preşedintele României să fie sesizat şi de procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi, deosebit de condiţiile cuprinse în textul anterior, instituie şi condiţia ca „dacă sesizarea este făcută de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, acesta îl va informa concomitent şi pe primul-ministru”.

În plus, se reorganizează comisia specială, care va fi compusă din 5 judecători propuşi de Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, şi se instituie pentru activitatea acesteia o procedură de natură jurisdicţională, cu şedinţe publice în care se administrează probe şi poate fi audiat ministrul în cauză, asistat sau reprezentat de un avocat, precum şi cu obligaţia membrilor comisiei de a-şi motiva opinia, majoritară sau separată, exprimată în raport. 

Raportul comisiei speciale se întocmeşte „după analiza sesizării, a probelor administrate, a declaraţiilor membrului Guvernului faţă de care se solicită urmărirea penală şi a înscrisurilor depuse de acesta”, iar concluziile raportului, precum şi cererea Preşedintelui României „se comunică imediat (...) mijloacelor de informare în masă”. 

Toate acestea sunt condiţii fără îndeplinirea cărora Preşedintele României nu îşi poate exercita dreptul necondiţionat, prevăzut de art. 109 alin. (2) din Constituţie, de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. 

Curtea constată că, prin această restrângere a unui drept constituţional al Preşedintelui României, ordonanţa de urgenţă examinată contravine şi prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, în conformitate cu care „ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului”. 

8. Referitor la dispoziţiile art. II al ordonanţei de urgenţă, Curtea constată că acestea sunt contrare principiilor imparţialităţii justiţiei şi independenţei judecătorilor, prevăzute de art. 124 alin. (2) şi (3) din Constituţie, precum şi prevederilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală. 

În acest sens, Curtea reţine că numirea celor 5 judecători în comisia specială care, aşa cum s-a arătat mai sus, are rolul de a întocmi – în urma verificărilor efectuate printr-o procedură de natură jurisdicţională – raportul către Preşedintele României, încalcă principiile constituţionale prevăzute de art. 124 alin. (2) şi (3) din Constituţie, prin convingerea indusă opiniei publice şi organelor judiciare care ar urma să judece faptele penale imputate unui ministru că acesta este vinovat. 

Totodată, dispoziţiile analizate din ordonanţa de urgenţă contravin şi prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie prin reglementarea de atribuţii şi proceduri privind Consiliul Superior al Magistraturii, care, asemenea celorlalte instituţii ale autorităţilor judecătoreşti, face parte din categoria instituţiilor fundamentale ale statului. 

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1–3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1. Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, şi constată că art. 16 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2007 pentru modificarea Legii nr. 115/1999 sunt neconstituţionale. 

2. Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 23 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială. 

3. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, art. 23 alin. (1) şi ale art. 24 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială. 

Definitivă şi general obligatorie. 

Pronunţată în şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2007.