AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanță de Urgență privind unele măsuri pentru asigurarea eficientizării procesului decizional
al fondurilor externe nerambursabile destinate
dezvoltării regionale în România
Analizând proiectul de Ordonanță de Urgență privind unele măsuri pentru asigurarea eficientizării procesului decizional al fondurilor externe nerambursabile destinate dezvoltării regionale în România, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.251 din 24.07.2020 și înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr.D809/24.07.2020,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observaţii şi propuneri:
1. Prezentul proiect are ca obiect de reglementare stabilirea unor măsuri pentru asigurarea eficientizării procesului decizional al fondurilor externe nerambursabile, destinate dezvoltării regionale în România.
2. Menționăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunța asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate.
3. Potrivit preambulului, adoptarea prezentului proiect este motivată, în principal, de necesitatea creării cadrului instituțional, precum și luarea unor măsuri pentru a asigura utilizarea eficientă a fondurilor nerambursabile alocate României în perioada de programare 2021 -2027, destinate dezvoltării regionale, cu impact major asupra dezvoltării comunităților locale.
În raport cu prevederile art.115 alin.(4) din Constituția României, republicată, precum și ținând seama de jurisprudența Curții Constituționale în materie, considerăm că în preambul trebuie dezvoltate mai temeinic elementele de fapt și de drept ale situației extraordinare care justifică recurgerea la această cale de reglementare, precum și eventualele efecte negative care s-ar produce în lipsa neadoptării proiectului în regim de urgență.
4. Precizăm că, potrivit informațiilor publicate pe site-ul oficial al Guvernului României, prezentul proiect figurează printre actele normative adoptate în ședința Guvernului din data de 22 iulie 2020, acesta fiind trimis la avizare la Consiliul Legislativ ulterior acestei date, respectiv în cursul zilei de 24.07.2020.
Menționăm că, potrivit art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, republicată, Consiliul Legislativ „analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz;”, iar art.4 alin.(1) și (3) din același act normativ prevăd că „(1) Proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate şi la modul în care sunt realizate cerinţele prevăzute la art.3 alin.(3), care se aplică în mod corespunzător. (...) (3) Avizul va fi dat înăuntrul termenului solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul proiectelor cu procedură obişnuită şi de 2 zile în cazul celor cu procedură de urgenţă. Pentru ordonanţele prevăzute de art.115 alin.(4) din Constituţie, republicată, termenul este de 24 de ore”.
Același aspect este stabilit și prin art.9 alin.(2) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit căruia „După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin.(1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ”.
De altfel, art.24 alin.(2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.561/2009, cu modificările ulterioare, prevede în mod expres faptul că „Proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ.”
Asupra acestor aspecte s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin Decizia nr.229/2020[1], când a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate este neconstituțională.
În motivarea deciziei, Curtea a reținut că „Avizul Consiliului Legislativ este de natură să contribuie la unitatea și coerența textului actului normativ care urmează a fi adoptat, astfel că art.79 alin.(1) din Constituție nu se poate interpreta decât în sensul că solicitarea avizului trebuie să fie anterioară adoptării actului normativ vizat.”
Tot în considerentele Curții se menționează că „Nu este suficient ca solicitarea de aviz privind proiectul de ordonanță de urgență să fie înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în ziua emiterii ordonanței de urgență și să se considere că de la această dată curge termenul de emitere a avizului, ci ea trebuie dublată, în mod obligatoriu, de înregistrarea solicitării la Consiliul Legislativ înainte de emiterea ordonanței de urgență, pentru că altfel s-ar compromite chiar rolul Consiliului Legislativ, deoarece ar putea apărea situația ca la momentul primirii solicitării de aviz actul normativ să fi fost deja adoptat, așa cum s-a întâmplat în cauza de față” (a se vedea și Decizia CCR nr.221/2020[2]).
Având în vedere cele precizate anterior, precum și observațiile cuprinse în prezentul aviz, apreciem necesară includerea prezentului proiect de act normativ pe agenda viitoarei ședințe de Guvern, în vederea adoptării acestuia.
5. Semnalăm că, pct.5 din cadrul Secțiunii 6 din Nota de fundamentare – „Consultările efectuate în vederea elaborării proiectului de act normativ” reține, în mod eronat, că „Proiectul de act normativ a fost avizat de Consiliul Legislativ (...)”, urmând a fi efectuată corecția de rigoare, în raport de situația reală a status-lui dosarului la data transmiterii, spre avizare, a acestuia.
6. În legătură cu art.6 alin.(2), propunem reanalizarea, pe fond, a soluției legislative propuse, în condițiile în care, potrivit dispozițiilor art. 22 alin.(2) lit.a) din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, „angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare repartizate și aprobate” revine ordonatorilor de credite (conducători ai instituțiilor publice, conform art. 20 din cadrul aceluiași act normativ); or, conform art.8 alin.(1) din Legea nr.315/2004 privind dezvoltarea regională în România, cu modificările și completările ulterioare, Agențiile de Dezvoltare Regională nu au statut de instituții publice (persoane juridice de drept public), ci de organisme neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publică (persoane juridice de drept privat), neputând deține calitatea de ordonator de credite. Pe de altă parte, condițiile delegării calității de ordonator de credite sunt prevăzute limitativ la art.20 alin.(4) din Legea nr.500/2002.
Opinăm în sensul în care menținerea, în acest context, a soluției legislative preconizate, presupune introducerea, în privința competențelor Agențiilor de Dezvoltare Regională, a unei norme derogatorii de la dispozițiile art.22 din Legea nr.500/2002, conform celor reținute anterior.
7. Din punct de vedere al respectării normelor de tehnică legislativă, reținem următoarele:
a) constatăm o dualitate terminologică atunci când se face referire la sintagma „Agențiile de Dezvoltare Regională”, care figurează și sub forma de „Agențiile pentru Dezvoltare Regională, dualitate dublată și de redactarea, în unele cazuri, a termenilor din această cu inițială mică.
Se impune, în acest sens, adoptarea unei terminologii unitare care să fie redactată în același mod în toate situațiile.
b) la preambul, pentru rigoarea redactării, sintagma „01.01.2021” se va scrie sun forma „1 ianuarie 2021”.
c) la art.3, pentru o informare completă asupra Legii nr.315/2004, după titlul acesteia se va introduce sintagma „cu modificările și completările ulterioare”.
La alin.(1), apreciem că este necesară renunțarea la formularea „(...), începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”, ca superfluă, în contextul în care, în lipsa unei prevederi exprese prin care să fie stabilită o dată de la care norma juridică urmează să-și producă efectele, acest moment este marcat de data intrării în vigoare a actului normativ. Observația este valabilă și pentru art.11 din proiect.
d) la art.5 alin.(1), pentru considerente de tehnică legislativă, recomandăm ca elementele enumerării să facă obiectul unor litere distincte, marcate prin litere mici ale alfabetului, urmate de o paranteză rotundă.
La alin.(2), pentru asigurarea unui spor de rigoare în redactare, propunem înlocuirea exprimării „încheie câte un acord de colaborare” cu formularea „încheie acorduri distincte de colaborare”.
e) la art.6 alin.(1), pentru rațiuni de natură gramaticală, substantivul comun “Decizia” va fi scris cu literă mică.
Pentru aceleași considerente, la alin.(7) se va scrie „precum și ale celor alocate” în locul formulării „precum și a celor alocate”.
La alin.(8), pentru o rigoarea exprimării, sintagma „menționate la” se va înlocui cu sintagma „prevăzute la”.
La alin.(12), pentru o redactare adecvată și unitară, sintagma „prevăzute la alin.(8) și alin.(10)” se va scrie sub forma „prevăzute la alin.(8) și (10)”.
La alin.(13), din considerente de ordin redacțional, termenul „Ordin” se va scrie cu inițială mică, observație valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
f) la art.8 alin.(1), pentru asigurarea previzibilității și clarității normei, propunem completarea textului, în sensul indicării naturii/tipului separării adecvate a funcțiilor la nivelul Agenției pentru Dezvoltare Regională.
g) la art.9 alin.(1), deoarece se face trimitere la un element de structură din prezenta ordonanță de urgență, precum și pentru rigoarea exprimării, sintagma „prevăzute la art.5 (1) din prezenta ordonanță de urgență” se va înlocui cu sintagma „prevăzute la art. 5 alin.(1)”.
Reiterăm această observație în mod corespunzător în toate situațiile în care se face trimitere la un element de structură al actului de bază.
De asemenea, pentru o corectă și completă informare asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr.66/2011, referirea la aceasta se va face astfel: „Ordonanța de urgență a Guvernului nr.66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.142/2012, cu modificările și completările ulterioare”. Ulterior, referirile la acest act normativ se vor realiza fără a se mai menționa titlul său, ci doar intervențiile legislative suferite.
h) la art.14, pentru corectitudinea exprimării, sintagma „prezentei Ordonanțe” se va înlocui cu sintagma „prezentei ordonanțe de urgență”.
PREŞEDINTE
dr. Dragoş ILIESCU
Bucureşti
Nr.722/27.07.2020